Сейчас Вы здесь:Главная arrow Статьи arrow Правовые проблемы денежно-кредитного регулирования в государствах с переходной экономикой (российски arrow Я.А. Гейвандов. Некоторые концептуальные и терминологические проблемы законодательства о надзорно-

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А. Гейвандов. Некоторые концептуальные и терминологические проблемы законодательства о надзорно- Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
вторник, 23 июля 2019

Я.А. Гейвандов. Некоторые концептуальные и терминологические проблемы законодательства о надзорно-контрольной деятельности

(Статья опубликована в Вестнике Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 5. С. 93-100)

«… у кого не уяснены принципы во всей логической полноте и последовательности, у того не только в голове сумбур, но и в делах чепуха» (Н.Г. Чернышевский)[1]


Надзорно-контрольная деятельность - один из элементов национального суверенитета. Качественный контроль и надзор являются существенными факторами, обеспечивающими его позитивное развитие общества на всех этапах его исторического развития. К надзорно-контрольной деятельности накопилось много претензий. С одной стороны, наблюдается снижение качества оказываемых потребителям услуг. Не снижаются нарушения участниками правовых отношений установленных правил и обязательных требований (например, в сфере здравоохранения и образования, в финансовой, банковской, страховой, бюджетной, строительной, жилищно-коммунальной сферах и т.п.). Допускаются нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц потребителей товаров и услуг. С другой стороны, усиливается не всегда обоснованное давление на предпринимателей и граждан со стороны лиц, уполномоченных осуществлять надзорно-контрольные функции и полномочия. Но вряд ли можно признать обоснованным, высказанный на официальном сайте «Открытое правительство» вывод, что «нынешняя система госконтроля в России неэффективна»[2]. Полагаем, государственный надзор и контроль в стране не настолько плохи, чтобы столь негативно их оценивать. Задача государственных органов, гражданского общества, включая научное сообщество, состоит в том, чтобы выявляя существующие проблемы и противоречия в сфере надзора и контроля, предлагать решения, способные ограничить их негативное влияние на развитие страны. В этом смысле категоричный вывод Открытого правительства о неэффективности государственного контроля, мягко говоря, не объективен и явно политизирован. Не менее политизирован Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[3]. В основе упомянутого закона, принятого федеральными органами государственной власти, содержится призыв правовыми средствами «защитить» предпринимателей от органов и лиц, представляющих само государство. Такой подход – пример поверхностного отношения к решению накопившихся в сфере надзорно-контрольной деятельности организационных и правовых проблем. В рамках Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам запущена реформа государственного контроля[4]. На официальном сайте «Открытое правительство» представлена к обсуждению Концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» (далее по тексту – Концепция)[5]. Минэкономразвития России подготовлен, но еще не внесен в Государственную Думу, проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (далее по тексту – Законопроект)[6]. Полагаем, содержание Концепции и Законопроекта формулирующие основы надзора и контроля, требуют уточнения теоретико-правового и логико-лингвистического подхода, как самостоятельных социально-правовых явлений либо более детального обоснования иных научно-теоретических взглядов на содержание надзорно-контрольной деятельности.
Основополагающим нормативно-правовым документом в системе национального права является Конституция РФ. Однако, в Концепции, представленной на сайте «Открытое правительство» и в Законопроекте не содержится упоминания на то, что упомянутые документы разработаны на основе конституционно-правовых норм. Особенно странно, что о существовании Конституции РФ не упоминается даже в предлагаемом определении «принципа законности» (часть 2 ст. 4 Законопроекта). Между тем, Конституция РФ является важнейшим источником права в стране. Конституция РФ устанавливает основы федеративного устройства, систему органов государственной власти, разграничивает предметы ведения между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением, а главное, провозглашает и гарантирует конституционные права личности. Значит, именно на конституционных правовых нормах должно быть основано законодательство о надзоре и контроле. Конституционным правовым нормам должна соответствовать, и на их реализацию нацелена, надзорная и контрольная деятельность. При таком подходе могут быть созданы организационные и правовые условия способные обеспечить реализацию на практике основополагающего правового принципа приоритета конституционных норм и обеспечить режим конституционной законности в сфере надзора и контроля. В целях обеспечения конституционной законности важно разработать и установить в правовых нормах присущие надзору и контролю общие правовые принципы и особенности, а также сформулировать общие цели. В качестве таковых важно отметить не только «предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований» (ч. 1 ст. 3 Законопроекта), но и обеспечение режима конституционной законности, прав и законных интересов личности. Также, важно уточнить наиболее общие требования к порядку осуществления надзора и контроля; правовые режимы надзорно-контрольной деятельности; общие правовые основания и правовые формы надзора и контроля; систему правовых гарантий личности в процессе надзора и контроля, а также правовые механизма их реализации.
Особенности многочисленных направлений или видов надзора и контроля могли бы быть урегулированы в соответствующих отраслевых актах законодательства. Необходимо уточнить, что в Конституции РФ термин «надзор» упоминается только однажды, применительно к судебному надзору, осуществляемому Верховным Судом РФ при осуществлении правосудия. Судебный надзор Верховный Суд РФ осуществляет за деятельностью судов по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным им делам. Осуществляется судебный надзор в предусмотренных федеральным законодательством процессуальных формах (ст. 126 Конституции РФ). В иных случаях в Конституции РФ упоминается термин «контроль», как способ обеспечения соблюдения установленных государством правовых норм. Возможно, поэтому после принятия в 1993 году Конституции РФ в законотворческой и правоприменительной практике возникли тенденции к использованию понятий «надзор» и «контроль» в качестве синонимов, а также попытки на законодательном уровне объединить надзорно-контрольную деятельность единым термином контрольная деятельность. В упомянутом (широком) смысле контрольная деятельность реализуется на уровне публично-правового (государственный и муниципальный) и частно-правового (корпоративный, саморегулируемый) способов обеспечения законности, правопорядка, соблюдения обязательных правил и требований. Как следует из Конституции РФ государственный контроль, в свою очередь, имеет три уровня: федеральный (Российская Федерация), совместный (РФ и субъекты РФ) и региональный (субъекты РФ). В соответствие с конституционным принципом разграничения предметов ведения в Законопроекте необходимо уточнить уровни надзорно-контрольной деятельности уполномоченных органов, а именно:
а) федеральный надзор и контроль за соблюдением конституционной законности, обязательных правил и требований в процессе реализации государственных функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ);
б) надзор и контроль за соблюдением конституционной законности, обязательных правил и требований в процессе реализации государственных функций, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ);
в) региональный надзор и контроль субъектов РФ в отношении видов не относящихся к ведению Российской Федерации, к совместному ведению РФ и её субъектов (ст. 73 Конституции РФ).
Административное законодательство уже активно использует понятия «федеральные органы государственного надзора», «региональные органы государственного надзора», «региональные органы государственного контроля» и т.п. (например, ст. 4.5, 23.60., 8.8., 9.5., 23.35., 23.59., 23.36.1. КоАП). Негосударственная контрольная деятельность осуществляется как на публично-правовом (местное самоуправление, муниципальные органы; агенты, уполномоченные государством), так и на частно-правовом уровне. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ). Вышеприведенные особенности, вытекающие из положений Конституции РФ, не учитываются в представленной Концепции, в Законопроекте, а также в некоторых действующих федеральных законах, регулирующих административно-правовые отношения и надзорно-контрольную деятельность.
В современной России перестало быть модным ссылаться на В.И Ленина. Однако применительно к процессу совершенствования законодательства о надзоре и контроле, к сожалению, становится актуальной мысль, высказанная именно В.И Лениным в далеком 1907 году: «…кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность»[7]. Полагаем, с точки зрения реального содержания, между надзором и контролем имеются принципиальные различия и объективно существующие особенности, требующие правового регулирования и установления в законодательстве. Ещё советская юридическая наука и практика различали два способа или две правовые формы обеспечения законности и правопорядка: надзор и собственно контроль (в узком смысле). Надзор – характеризуется как исключительно государственный вид деятельности, призванный обеспечить единый режим конституционной законности в стране (конституционный, судебный, прокурорский, административный). Контроль, как вид деятельности, призванный обеспечить правопорядок могут осуществлять как государственные органы, так и негосударственные организации. Такое понимание надзорно-контрольной деятельности требует сохранения понятий надзора и контроля, как явлений самостоятельных. Например, надзор, будучи исключительно государственной формой обеспечения правопорядка и законности с учетом конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, может осуществляться на федеральном и региональном уровне. При этом деяния поднадзорного лица оцениваются исключительно с точки зрения законности, но не целесообразности и, как правило, без права вмешательства в его оперативную деятельность. Например, Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч.2 ст. 56, ч 3 ст. 76.1. Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». Причем, упомянутые «исключения» имеют больше признаков «контроля», чем «надзора». Отсутствие должной ясности в определении правовых категорий «надзор» и «контроль», а также присущих им особенностей, приводит к тому, что в некоторых федеральных законах содержатся правовые нормы, позволяющие осуществлять надзорные функции негосударственным частным коммерческим организациям.
Например, ч. 3 ст. 75.6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» позволяет осуществлять функцию банковского надзора за кредитными организациями аудиторским организациям и актуариям (по поручению Банка России), а также саморегулируемым организациям (по поручению Комитета финансового надзора Банка России). Вместе с тем, «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки» Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Значит, и надзор, и контроль за соблюдением правил, установленных на основании п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, также являются государственной функцией, отнесенной к исключительному ведению Российской Федерации. Делегирование конституционных полномочий Российской Федерации частным организациям или лицам нельзя признать соответствующим принципу конституционной законности. В отличие от надзора, контроль осуществляется на государственном и негосударственном уровне. Как правило, контроль не исключает возможность оценки деяний подконтрольного лица с точки зрения целесообразности, с правом, при наличии правовых оснований, вмешательства в оперативную деятельность. Итак, необходимо признать, что надзор и контроль являются самостоятельными направлениями деятельности. Важно уточнить в законодательстве присущие надзору и контролю общие цели и черты, а также особенные признаки, которые, несомненно, не являются тождественными. Как следствие, требуют уточнения присущие надзору и контролю различия в задачах, субъектах, объектах, предметах, правовых основаниях, системе правовых гарантий. В процессе подготовки проекта закона об основах надзорно-контрольной деятельности стоит уточнить права, обязанности и ответственность уполномоченных на осуществление надзора и контроля органов. Например, следует уточнить юридические основания (материальные и процессуальные) возникновения и реализации права контролирующего лица вмешиваться в оперативную деятельность проверяемого лица, оценивать его деяния с точки зрения целесообразности. Кроме того, необходимо установить ответственность лица, осуществляющего контрольные полномочия, в случае нарушения им прав и законных интересов подконтрольных лиц. Например, в случае вмешательства в оперативную деятельность подконтрольного лица.
В процессе законотворческой деятельности всегда возникает проблема языка закона. Правовые нормы должны основываться на законах логики, на сформулированных в теории права методологических основах законодательной техники, на выверенных правовых понятиях и терминах. Только так можно создать правовые механизмы, способные обеспечить права и законные интересы всех участников правовых отношений (общества, государства, физической и юридической личности, а также публичной власти). В законодательстве о надзорно-контрольной деятельности вышеуказанные требования также не могут оставаться без внимания. Проблема терминологии, связанная с трактовкой и формально-юридическим определением в законодательстве надзора и контроля как видов правоприменительной деятельности, направленной на обеспечение соблюдения правовых норм, по-прежнему сохраняет актуальность. Необходимо, наконец, преодолеть имеющиеся логические противоречия, присущие понятийно-терминологическому аппарату действующего законодательства, регулирующего различные направления надзорно-контрольной деятельности. Законодательство об основах надзора и контроля следовало бы разрабатывать, опираясь на законы логики. Например, логические законы тождества и непротиворечия. Соблюдение законов логики имеет существенно значение в работе юриста. Законотворчество, правоприменительная и судебная практика, требуют употребления и использования юридических категорий и понятий в их точном значении. В юридической деятельности важно не допускать такие формально-логические ошибки как: подмена понятий или отождествление различных понятий, синонимию. Употребление понятий в их точном значении особенно важно в законотворчестве. В противном случае возможно нарушение логичности и согласованности правовых норм, нарушение логики мыслительного процесса, а, значит, нелогичность, несправедливость и незаконность правоприменительной и судебной практики. Как следствие неизбежно нарушение прав и законных интересов личности. Следовательно, создаются условия для нарушения конституционной законности, снижается эффективность функционирования единого социального организма, возникают условия для необоснованных социальных конфликтов.
Таким образом, в контексте подготовительной работы над проектом федерального закона об основах надзорно-контрольной деятельности хотелось бы обратить внимание на более детальное формулирование понятийного аппарата, руководствуясь закономерностями логического мышления и принципом от общего к частному. Для начала необходимо исключить отождествление в федеральном законодательстве и в Законопроекте понятий «надзор» и «контроль», их упоминание в качестве синонимов (например, «контроль (надзор)»). Ошибочной представляется изложенная в Законопроекте позиция, направленная на противопоставление законодательства о надзорно-контрольной деятельности административному законодательству, надзорно-контрольной процедуре и административному процессу, предусмотренному в КоАП. Надзор и контроль – комплексные виды деятельности, осуществляемые исключительно в правовой форме и на основе процедуры, закрепленной в правовых нормах, по своей правовой природе, являющихся административно-правовыми нормами. Значит, надзорно-контрольная деятельность основана на административном законодательстве и неразрывно связана с административно-правовой деятельностью, в том числе с производством по делам об административных правонарушениях. Однако проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» предлагает ограничить действие этого закона. Согласно ч. 2 ст. 1 Законопроекта его положения «не применяются к вопросам организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях». Представляется нежелательным допускать «разрыв» надзорно-контрольной деятельности от КоАП, от административного производства и административных процедур. Публично-правовая надзорно-контрольная деятельность, осуществляется в рамках административных полномочий. Причем, часто осуществление надзорных и контрольных полномочий осуществляют органы и должностные лица, которым КоАП предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, возбуждать административное производство и рассматривать дела об административных правонарушениях (например, Раздел III КоАП, ст. 23.7, 23.7.1, 23.60, 23.62, 23.74 КоАП).
Результатом надзорно-контрольной деятельности, как правило, является установление нарушений гражданами и организациями (руководителями и иными должностными лицами), их уполномоченными представителями обязательных требований (предписания, запреты и ограничения) (ст. 2 проекта закона). Установление такого рода правонарушений является основанием для привлечения к юридической ответственности, чаще всего административной.  Также нелогичной выглядит попытка введения параллельных и аналогичных предусмотренным в КоАП действий, именуемых в ст. 37 Законопроекта «мероприятиями государственного и муниципального контроля (надзора)» (проведение осмотра и досмотра, опрос, получение объяснений (допрос), инвентаризация, экспертиза, отбор проб (образцов) продукции, истребование документов (информации), изъятие (выемка) документов, иные действия). Изложенная в Законопроекте позиция, противопоставляющая законодательство о надзорно-контрольной деятельности действующему административному законодательству, включая КоАП, также противоречит законам логики.
Реформа законодательства о надзорно-контрольной деятельности требует комплексного подхода и согласованности с другими отраслями законодательства, в первую очередь с КоАП. Тем более, что одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП). Сохраняются противоречия и в некоторых правовых нормах действующего федерального банковского законодательства, например, в части регулирования надзорно-контрольных функций и полномочий Банка России. Рассмотрим некоторые из них.
В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)»[8] установлено, что за деятельностью кредитных организаций и банковских групп Банк России осуществляет только надзор, именуемый банковским надзором (п. 9. ст. 4 Федерального закона). В то же время, в отношении некредитных финансовых организаций упоминаются уже обе формы надзорно-контрольной деятельности, т.е. надзор и контроль как самостоятельные функции Банка России (п. 9.1. ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В отношении национальной платежной системы, наряду с «надзором», упоминается вовсе новая правовая форма - «наблюдение» (п. 4.1 ст. 4 Федерального закона « О Центральном Банке РФ (Банке России)»). При этом отсутствуют объективные критерии либо теоретические обоснования причин, на основании которых законодатель ограничил функции Банка России в отношении кредитных организаций только надзором, и, наоборот, расширил их в отношении некредитных финансовых организаций, а в отношении национальной платежной системы, помимо «надзора», вводит новую форму надзорно-контрольной деятельность, которую именует «наблюдение».
Упомянутые и некоторые другие, имеющиеся в правовых нормах банковского законодательства противоречия и неточности при формулировании ключевых терминов, свидетельствуют о недостатках законодательной техники, в том числе, при использовании правил о недопустимости синонимии при формулировании терминов Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». Тем более, что ряд других правовых норм, вопреки ст. 4 упомянутого Федерального закона предусматривают наличие у Банка России помимо надзорной, еще и контрольной функции в отношении кредитных организаций. Так, согласно ст. 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России, регулируя деятельность кредитных организаций, реализует контрольные и надзорные функции. Например, когда ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Контроль осуществляется Банком России при обработке персональных данных, проведении проверки персональных данных должностных лиц кредитных организаций, учредителей (участников) кредитных организаций, физических лиц - приобретателей акций (долей) кредитных организаций. (ст. 61.1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Имеются и другие, контрольные функции, предполагающие оценку Банком России деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности, например, антимонопольный или валютный контроль (п. 12 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 32 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»[9]). Допускается прямое вмешательство Банка России в управление кредитной организацией, например, при введении в кредитную организацию временной администрации (ст. 61.1, 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 16, 20, 23.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Федеральное банковское законодательство имеет и другие недостатки терминологического свойства. Допускаются случаи, когда законодатель нарушает законы логики, например, подменяя или отождествляя различные понятия, допуская синонимию, например, допуская случаи использования в тексте федеральных законов понятия «надзор», «контроль», «наблюдение», «мониторинг» как тождественные. Возникает синонимия, а значит правовая и путаница, которая, несомненно, проявляется в практической деятельности государства и общества, снижая уровень законности в отечественной денежно-кредитной системе. Типичный пример синонимии понятий и терминов в правовых нормах единой правовой системы, можно наблюдать в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», которая устанавливает, что в качестве одной из функций Банк России «осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе». В Федеральном законе от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» также упоминаются «надзор»[10] и «наблюдение» как самостоятельные формы реализации Банком России надзорно-контрольных функций. Однако, надзор – это и есть наблюдение. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[11] и некоторые другие отраслевые законы, регулирующие надзорно-контрольную деятельность, подтверждают данное утверждение. Так, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «государственный контроль (надзор)» определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти «…по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований…» (например, ст. 2). Как видим, термин «наблюдение» в одних правовых нормах определяет содержание «надзора» как формы (способа) обеспечения законности в процессе надзорно-контрольной деятельности. В других правовых нормах этот же термин используется для обозначения самостоятельной, отличной от «надзора», формы надзорно-контрольной деятельности – «наблюдения». Приведенное противоречие, выразившееся в синонимии правовых терминов «надзор» и «наблюдение», дополняется ошибочным, по нашему мнению, определением содержания понятия «наблюдение» через термин «мониторинг» в Федеральном законе «О национальной платежной системе». Статья 32 вышеназванного Федерального закона посвящена осуществлению надзора в национальной платежной системе, а ст. 35 наблюдению за национальной платежной системой. При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России: анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; проводит инспекционные проверки поднадзорных организаций; осуществляет действия и применяет меры принуждения в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О национальной платежной системе»; определяет формы и сроки предоставления отчетности, в том числе в виде отчетности поднадзорной организации и т.п.
В отличие от надзора, содержание наблюдения в национальной платежной системе ограничивается сбором, систематизацией и анализом информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения (мониторинг); оценкой деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения; подготовкой по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (далее - инициирование изменений) (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»). При осуществлении Банком России «наблюдения» федеральное законодательство не упоминает наличие у него полномочий по проведению проверок.
Кроме того, определяя содержание термина «наблюдение» законодатель использует в качестве синонима понятие «мониторинг». Так, «мониторинг», как элемент «наблюдения» определяется как «сбор, систематизация и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения» (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»). Между тем, «мониторинг» - есть, всего лишь написанное с использованием кириллического алфавита английское слово «monitoring», означающее именно «контроль» и «наблюдение».
Таким образом, законодатель, по трудно объяснимым причинам, устанавливает в федеральном законодательстве правовую норму, которая определяет и раскрывает особенности содержания русского юридического термина «наблюдение», используя для этого аналогичное по смыслу иностранное слово, но в русской (кириллической) транскрипции. При этом не учитываются конституционные положения о русском языке, как государственном языке Российской Федерации на всей ее территории (ст. 68 Конституции РФ). Игнорируются возложенные на органы государственной власти обязанности, предусмотренные ст. 4 Федерального закона от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»[12]. Например, обязанность обеспечивать функционирование государственного языка Российской Федерации на всей территории страны, осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ о государственном языке РФ, в том числе за использованием слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка. Вряд ли подобную практику законодательной техники можно признать соответствующей режиму конституционной законности, а также элементарным законам логики и правилам использования русского языка в процессе законотворчества. Отсутствие должного отношения к понятийно-терминологическому аппарату законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность, является одним из условий, способствующих противоречиям в административно-правовом регулировании, в правоприменении и в судебной практике. Достаточно упомянуть противоречия между федеральным банковским законодательством[13] и административным законодательством (ст. 15.26., 23.1., 23.74., п. 81 ст. 28.3. КоАП) по поводу оснований, перечня применяемых наказаний, уполномоченных лиц и порядка привлечения кредитных организаций к юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности[14].
Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП, согласно ст. 23.1. КоАП рассматривают судьи (точнее мировые судьи), а права должностных лиц Банка России ограничены составлением протоколов об административных правонарушениях (п. 81 ст. 28.3 КоАП). В то же время, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» вовсе не упоминает необходимость соблюдения административного законодательства и возлагает только на Банк России применение к кредитным организациям мер юридического воздействия за нарушения установленных нормативов и иных обязательных требований (например, штрафы, ограничения на операции). В заключение отметим важность обеспечения в процессе достижения надзорно-контрольной деятельности двуединой задачи: конституционную законность функционирования национальной экономики, и, одновременно, обеспечить повышение её эффективности. Прежние подходы к целеполаганию надзорно-контрольных органов, ограниченные лишь применением наказания к виновным в нарушениях, в современных условиях представляются примитивными. Значит полезно задуматься над необходимостью взаимного сотрудничества лиц, уполномоченных осуществлять надзор и контроль, с теми за кем они надзирают и кого контролируют. Такое взаимное сотрудничество должно способствовать целям реального устранения выявляемых нарушений, улучшения качества и безопасности товаров, работ и услуг, а также обеспечения режима конституционной законности во всех сферах экономической, политической, социальной и правовой жизни общества[15].
Статья написана в 2 июня 2017 в Москве.
[1] Чернышевский Н. Г. Очерки политической экономии (по Миллю) // Сочинения: в 2 т. / АН СССР. Ин-т философии; редкол.: М. Б. Митин (пред.); ред. изд. И. К. Пантин ; сост. и авт. примеч. Л. В. Поляков. — М.: Мысль, 1987. Т. 2. — С. 94–95 (687 с.).
[2] См. официальный сайт «Открытое правительства» – http://open.gov.ru/video/5515525/?sphrase_id=179615. См. там же: http://open.gov.ru/events/5510830/?sphrase_id=179222; 21 декабря 2016 года Президиум Совета по стратегическому развитию утвердил паспорт реформы государственного контроля // См. официальный сайт «Открытое правительство» – http://open.gov.ru/events/5515675/?sphrase_id=179621; 27 января 2017 года Проектный комитет одобрил планы по реализации восьми направлений реформы госконтроля – http://open.gov.ru/events/5515773/. См. также: Основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 мая 2016 года № 934-р) // Собрание законодательства РФ. 2016. № 21. Ст. 3075; Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2016. № 35. Ст. 5326; Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 года № 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2118 //СПС КонсультантПлюс.
[3] Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
[4] См.: Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» утверждена 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Срок реализации - до 2025 года // см. официальный сайт: http://контроль-надзор.рф/programm.
[5] См. официальный сайт «Открытое правительство» – http://open.gov.ru/events/5510830/?sphrase_id=180445; http://open.gov.ru/upload/iblock/3b2/3b26635cb85c3f286309068eadb44a2a.pdf; http://open.gov.ru/events/5510830/?sphrase_id=179222.
[6] См.: СПС КонсультантПлюс. Текст законопроекта, по состоянию на 5 мая 2016 года.
[7] Ленин В.И. Отношение к буржуазным партиям. (Работа была подготовлена в 1907 году и подытожила V-й съезд РСДРП, открывшийся 30 апреля (13 мая) 1907 г. в Лондоне // ПСС. Том 15. С. 368, 368—388.
[8] Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
[9] Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
[10] Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.
[11] Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
[12] Российская газета 7 июня 2006 года, № 120.
[13] ст.ст. 19, 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492; СПС КонсультантПлюс; ст. 74, 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» // СПС КонсультантПлюс; Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
[14] См. подробнее: Я.А. Гейвандов. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства // Государство и право. 2005. № 9. С. 44-52.
[15] См.: Гейвандов Я.А. О целях надзорно-контрольной деятельности в условиях текущего мирового социального кризиса // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. № 5-6. С.187-190.

 
След. >

Свежие публикации