Я.А. Гейвандов. Правовые проблемы обеспечения банковской тайны

(статья была написана весной 1997 года и опубликована в журнале «Кодекс – INFO». - ноябрь 1997. - № 47. С.10-12.)

В процессе государственного ре­гулирования банковской деятель­ности значительный интерес вызы­вают вопросы правового регули­рования системы обеспечения бан­ковской тайны.

Банковской тайной является ин­формация об операциях, счетах и вкладах, сведения о клиентах, в том числе кредитных организаций, от­крывших корреспондентские счета в Банке России. Вместе с тем необ­ходимо оговориться, что перечис­ленные сведения, касающиеся юри­дических лиц, финансируемых из государственного бюджета всех уров­ней, государственных внебюджетных фондов, не могут иметь статуса банковской тайны для вышестоящих по отношению к конкретной орга­низации государственных органов управления, органов государствен­ного финансового контроля и право­охранительных органов. Указанные органы обеспечивают соблюдение законности и целесообразности расходования государственных средств, поэтому для них может существовать только одно ограничение на пре­доставление вышеуказанной инфор­мации: если соответствующая ин­формация в установленном законом порядке отнесена к сведениям, со­ставляющим государственную тайну, ее передача третьим лицам должна быть согласована с органом, кото­рому предоставлено право распо­ряжаться такой информацией.

Сохранение сведений о банков­ском счете, банковском вкладе, опе­рациях по счету и сведений о клиен­те в тайне кредитные организации и Банк России обязаны га­рантировать в соответствии с феде­ральным законодательством (ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ч. 4 ст.56 Федерального закона "О Цент­ральном банке Российской Феде­рации (Банке России)", ст. 857 ГК РФ). С учетом этого банковское зако­нодательство устанавливает опреде­ленные правовые гарантии, ограни­чивающие права правоохранительных органов на истребование соответ­ствующей информации у Банка Рос­сии и кредитных организаций, а также устанавливает права и обязанности Банка России и кре­дитных организаций на предо­ставление подобной информации. Установлен различный порядок предоставления Банком России и кредитными организа­циями сведений, составляющих бан­ковскую тайну, в зависимости от правового положения обслуживае­мого ими клиента.

Так, право получать от Банка Рос­сии и кредитных организаций справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осу­ществляющих предпринимательскую деятельность без образования юри­дического лица, предоставлено по­мимо самих этих лиц, судам и арби­тражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой по­лиции, таможенным органам Россий­ской федерации в случаях, преду­смотренных законодательными ак­тами об их деятельности.

Круг лиц, которым могут быть вы­даны справки по счетам и вкладам физических лиц, помимо самих этих лиц ограничен судами, а также следственными органами по делам, находящимся в их производстве, при обязательном наличии согласия про­курора. В таком же порядке органам предварительного следствия выдаются справки по счетам и вкладам юридических лиц и граждан, за­нимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела, при проведении проверки в порядке, предусмотренном ст. 109 УПК РСФСР, а также при проведении проверки в протокольной форме досудебной подготовки материалов и при проведении дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, или опера­тивно-розыскной деятельности справки, содержащие сведения, являющиеся банковской тайной, органам дознания, следователям, прокурорам, а также органам, осу­ществляющим оперативно-розыск­ную деятельность, передаваться не могут.

Круг лиц, которым Банк России и кредитные организации могут предоставить справки, содер­жащие банковскую тайну об опера­циях обслуживаемых ими лиц, является исчерпывающим и может быть за­креплен только законом. Вместе с тем, в ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятель­ности" имеются некоторые противо­речия, а также необоснованные огра­ничения полномочий следственных органов при необходимости полу­чения ими справок о деятельности юридических лиц по сравнению с другими государственными орга­нами. Нет объективных оснований (в отношении юридических лиц) для объяснения причин предоставления сведений, содержащих банковскую тайну, налоговым органам без огра­ничений, а органам предварительного следствия - только при принятии дела к производству предваритель­ного следствия и с согласия про­курора, и не предоставления таких полномочий вовсе иным правоохра­нительным органам (прокуроры, органы внутренних дел, ФСБ России и т.п.). Более того, согласно ст. 125 УПК РСФСР органами предвари­тельного следствия по уголовному делу являются следователи про­куратуры, включая следователей военной прокуратуры, следователи органов внутренних дел, следователи органов федеральной службы безо­пасности и следователи федераль­ных органов налоговой полиции. Подследственность уголовных дел следственным органам определяется статьей 126 УПК РСФСР. Таким образом, возникает про­тиворечивая ситуация, когда органы налоговой полиции, не возбуждая уголовного дела, вправе получать информацию, содержащую бан­ковскую тайну юридических лиц и граждан, осуществляющих пред­принимательскую деятельность, без каких-либо ограничений, а при про­ведении предварительного след­ствия по делам, отнесенным к подследственности органов налоговой полиции, лишены такого права и обязаны получить согласие про­курора. Одновременно с этим Госу­дарственному таможенному комитету РФ, являющемуся органом дознания (ст. 117 УПК РСФСР, ст. 222 ТК РФ) и имеющему право проводить рас­следование по некоторым делам (ст. 188, 189, 190, 193, 194 УК РФ, вступившего в действие с 01.01.1997), обращение за согласием прокурора для получения сведений, состав­ляющих банковскую тайну, может вовсе не потребоваться. Соответ­ствующее право ГТК РФ предо­ставлено Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Поэтому очевидна нелогичность со­держания ст. 26 Федерального зако­на "О банках и банковской деятель­ности" в части определения порядка предоставления информации, содер­жащей банковскую тайну, и круга лиц, которым она предоставляется.

Юридическими основаниями, позволяющими Банку России (его учреждениям) и кредитным организациям нарушить принцип банковской тайны, являются письма, надлежащим образом оформленные, мотивированные, имеющие ссылку на соответствующий нормативный акт и подписанные руководителем госу­дарственного органа, указанного в ст. 26 Федерального закона "О бан­ках и банковской деятельности", постановления судей (определения судов) по конкретным делам, а также копии постановлений следователей о возбуждении уголовного дела и принятии их к производству пред­варительного следствия, заверенные надлежащим образом, и письма, содержащие ясно выраженное со­гласие соответствующего прокурора, осуществляющего надзор за след­ствием по делу. Согласие прокурора может быть выражено в его письме или в соответствующей резолюции на письме следователя. Соответ­ствующее решение прокурора долж­но быть удостоверено его печатью. Все упомянутые документы сотруд­ники Банка России и кредитных организаций обязаны приоб­щить к соответствующим договорам, заключенным с юридическими и фи­зическими лицами. С момента пре­доставления упомянутым органам сведений, составляющих банковскую тайну, ответственность, предусмот­ренную ч. 3 ст. 857 ГК РФ, за ее разглашение несут не только Банк России или кредитная организация, но и указанные органы.

Вместе с тем, если применитель­но к органам, осуществляющим до­знание и предварительное след­ствие, установлены определенные правовые гарантии неразгла­шения банковской тайны (ст. 139 УПК РСФСР и ст. 310 УК РФ), поскольку переданные след­ственным органам сведения приоб­ретают статус не только банковской тайны, но и тайны следственной, то в отношении других органов госу­дарственной власти достаточных правовых гарантий нет. И возникает парадоксальная ситуация, когда один государственный орган, получив от кредитной организации или Банка России сведения, составляющие банковскую тайну, передает эту ин­формацию другим органам, полно­мочия на то не имеющим. Причем такая практика закрепляется в соответствующих нормативных актах. На­пример, Департаментом налоговой полиции России и Госналогслужбой России принято совместное письмо от 29-30.08.1994 № ВЯ-1375, АГ-6-18/322 "О порядке предоставления сведе­ний по запросам правоохранительных органов", в соответствии с кото­рым предлагается предоставлять правоохранительным и судебным органам сведения, составляющие тайну вкладов физических лиц (бан­ковскую тайну), по возбужденному уголовному делу или по материалам проверки, проводимой в порядке ст. 109 УПК РСФСР по запросам (требованиям), оформленным на официальных бланках за подписью руководителей органов дознания, следователей, прокуроров, их заместителей и судей (п. 1 Письма).

Подобные рекомендации прямо противоречат ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", устанавливающей, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть получены строго уполномоченными государствен­ными органами (среди которых нет ни органов дознания, ни иных ор­ганов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) в спе­циально оговоренных законом случаях и только через кредитные орга­низации или Банк России. Следо­вательно, передача информации, содержащей банковскую тайну, тре­тьим лицам, даже являющимся право­охранительными органами, недо­пустима и должна расцениваться как нарушение установленного феде­ральным законом порядка распро­странения сведений, составляющих банковскую тайну. Тем более, что согласно п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 21.03.1991 "О государственной на­логовой службе РСФСР"[1] должностным лицам налоговой службы пред­писано сохранять в тайне сведения о вкладах граждан и организаций. Аналогичное правило установлено в ст. 10 Закона РФ от 24.06.1993 «О федеральных органах налоговой полиции»[2].

При реализации своих полно­мочий таможенные органы также вправе получать от кредитных орга­низаций сведения и справки об операциях и состоянии счетов лиц, перемещающих товары и транс­портные средства через государственную границу, таможенных бро­керов и иных лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы (ст. 182 ТК РФ). Таможенные органы вправе требовать безвозмездной передачи необходимой им инфор­мации (включая банковскую) при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности (ст. 186 ТК РФ). Требование об обеспечении спе­циального режима распоряжения таможенными органами информацией, составляющей государственную, коммерческую, банков­скую, иную охраняемую законом тайну, или иной конфиденциальной информацией установлены в ст. 16 Таможенного кодекса РФ. Согласно указанной статье должностные лица таможенных органов РФ не вправе разглашать соответствующую инфор­мацию, использовать в личных целях, передавать третьим лицам, а также государственным органам, за исклю­чением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Сход­ные обязанности возложены на тамо­женных брокеров в отношении ин­формации, полученной ими от пред­ставляемого лица либо от отпра­вителя товаров и документов на них (ст. 163, 167 ТК РФ).

Учитывая необходимость уста­новления надежных правовых гаран­тий сохранения сведений, состав­ляющих коммерческую и банковскую тайну, в новом Уголовном кодексе РФ, который введен в действие с 01.01.1997 г. (Федеральный закон "О введении в действие УК РФ" от 24.05.1996 г.), предусмотрена уголовная ответственность за собирание све­дений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, путем похи­щения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом с целью разглашения либо незаконного использования этих сведений (ч.1 ст. 183 УК РФ), либо за незаконные разглашение или использование сведений, состав­ляющих коммерческую или банков­скую тайну, без согласия их вла­дельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересован­ности и причинившие крупный ущерб (ч. 2 ст. 183 УК РФ).

Особый порядок предоставления правоохранительным органам све­дений, составляющих банковскую тайну, действует и при необходи­мости изъятия из учреждений Банка России и кредитных организаций документов - носителей та­кой информации. Следовательно, производя в Банке России, под­чиненных ему учреждениях или в кредитных организациях выемку документов, содержащих сведения, составляющие банковскую тайну, следователь, помимо постановления о производстве выемки и протокола выемки, обязан представить в Банк России, его учреждения или в кредитные организации доку­менты, упомянутые выше, если ранее они не представлялись.

Особенности взаимоотношений Банка России и кредитных органи­заций с органами, осуществляю­щими производство по уголовным, гражданским, арбитражным и иным делам, в части, касающейся полу­чения сведений, отнесенных к бан­ковской тайне, носят процессуальный характер и подлежат закреплению в процессуальном законодательстве. Кроме того, было бы целесообразно установить в действующем зако­нодательстве конкретные сроки и формы исполнения Банком России и кредитными организациями обра­щений правоохранительных органов о предоставлении им сведений, со­ставляющих банковскую тайну. Тре­буют расширения полномочия орга­нов прокуратуры на получение све­дений, составляющих банковскую тайну, в кредитных организациях в стадии возбуждения уголовного дела при проведении проверки в порядке ст. 109 УПК РСФСР.

По всем другим, не относящимся к банковской тайне, вопросам дея­тельности кредитных и иных орга­низаций, интересующим налоговые и правоохранительные органы, Банк России, его учреждения и кредитные организации обязаны предоставлять необходимую инфор­мацию без ограничений. Так, в ста­дии возбуждения уголовного дела (ст. 108-113 УПК РСФСР) прокурор, следователь, орган дознания и судья вправе без производства по уго­ловному делу истребовать от Банка России или кредитной организации любые необходимые мате­риалы и получать сведения, необходимые для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, за исключением сведений, составляющих банковскую тайну.

[1] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1991. - № 15. - Ст. 492.

[2] Российская газета, 1993, 15 июля; 1995, 27 декабря.