Я.А. Гейвандов. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации (Некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы)

(статья была написана в сентябре 1998 года и опубликована в журнале «Государство и право».-1999.- № 2. С. 5-13)

Обеспечение национальной обороны и безо­пасности – одна из важнейших функций любого государства. Не случайно основы государственно­го управления обороны и безопасности закрепле­ны в Конституции РФ. Главной целью практической деятельности государства и общества в обо­ронной сфере является совершенствование военной организации Российской Федерации для обеспечения возможного адекватного реагирова­ния на угрозы, которые могут возникать, при рациональных затратах на оборону. Их характер требует в том числе совершенствования право­вых основ и механизма планирования военного строительства, а также разработки современных подходов к его экономическому и финансовому обеспечению[1].

Определение правовой природы обществен­ных отношений в сфере обороны и безопасности приобретает особую значимость в условиях проводимой в РФ военной реформы и структурных преобразований Вооруженных Сил РФ. Без четкой и ясной концепции начатые в военной сфере реформы могут привести к дальнейшему ухудше­нию положения органов и сил, обеспечивающих вооруженную защиту национальных интересов России. Элементами такой концепции являются вопросы, связанные с определением правовой природы отношений, возникающих в сфере обо­роны и безопасности; законодательным закрепле­нием правового статуса воинских формирований; определением организационно-правовой формы военных организаций, как юридических лиц, формы закрепления государственного федераль­ного имущества за воинскими формированиями; конкретизацией прав по управлению этим иму­ществом, а также закрепление порядка и особен­ностей финансово-экономической деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск и иных воин­ских формирований. Перечень вопросов, имею­щих принципиальное значение для создания надежных правовых гарантий деятельности Воору­женных Сил, других войск и иных воинских формирований РФ[2], может быть продолжен. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит правовых норм, по своему качеству способных обеспечить реализацию задач, стоя­щих перед военными организациями.

Следует отметить, что термин "военная орга­низация" в действующем законодательстве и нор­мативных актах имеет различное содержание. Например, термин "военная организация" ис­пользуется для обозначения военных патриотических, т.е. общественных организаций, военно-транспортных организаций, военных пенсионных организаций и т.п. Федеральный закон "Об обо­роне" от 31 мая 1996 г.[3] использует понятие воен­ная организация уже в другом, более широком смысле. Согласно ст. 10 этого Федерального зако­на Вооруженные Силы Российской Федерации – государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Кроме того, термин "военная организация" имеет и сугубо гражданско-правовое значение, характеризующее соответствующий субъект отношений в сфере обороны и безопасности как юридичес­кое лицо. Очевидно, что столь разнообразное использование в законодательстве одного и того же понятия, имеющего различное содержание, недо­пустимо. Кроме того, не вполне корректна фор­мулировка п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об обороне", закрепляющая, что Вооруженные Силы РФ - государственная военная организация. Такая формулировка дает основания полагать, что в Российской Федерации могут существовать и негосударственные военные организации, если они не включены в состав Вооруженных Сил РФ. Между тем военная организация как вооружен­ное формирование может быть только государст­венной. Такой вывод следует из содержания ст. 13 Конституции РФ, устанавливающей запрет на со­здание вооруженных формирований политичес­кими партиями и общественными объединениями.

В статье 11 Федерального закона "Об оборо­не" дан исчерпывающий перечень лиц, образую­щих в своей совокупности Вооруженные Силы РФ, а именно: центральные органы военного уп­равления, объединения, соединения, воинские ча­сти и организации. Помимо Вооруженных Сил в РФ создаются и другие воинские формирования, выполняющие задачи обеспечения военной безо­пасности и привлекаемые по мере необходимости к обороне страны. Среди них: Пограничные вой­ска РФ, внутренние войска МВД России, Желез­нодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информа­ции при Президенте РФ, войска гражданской обо­роны[4].

Анализ ст. 11 Федерального закона "Об обо­роне" позволяет сделать вывод, что в ее содержа­нии заложено как минимум несколько логичес­ких противоречий. Во-первых, - в составе одной государственной организации - Вооруженных Силах РФ не могут находиться другие организа­ции. Такой вывод вытекает из содержания гл. 4 ГК РФ ("Юридические лица") и, в частности, ст. 55 ГК РФ, закрепляющей возможность суще­ствования двух видов обособленных подразделе­ний юридического лица: представительств и фи­лиалов, которые юридическими лицами не являются. Во-вторых, - неясно, чем отличаются входящие в состав Вооруженных Сил РФ центральные органы военного управления, объедине­ния и соединения (которые имеют условные наи­менования воинских частей) от других воинских частей, также включенных в качестве самостоя­тельного элемента в состав Вооруженных Сил РФ. В-третьих, - неясен организационно-правовой статус каждого из перечисленных в ст. 11 выше­указанного Федерального закона элементов сис­темы Вооруженных Сил РФ (какие из них явля­ются юридическими лицами и в какой организаци­онно-правовой форме, а какие - их структурными подразделениями).

Итак, действующее законодательство не опре­деляет, к какой организационно-правовой форме юридических лиц относятся воинские объединения, соединения, образующие их боевые части, службы обеспечения, а также организации по торгово-бытовому обслуживанию воинских фор­мирований, строительству, ремонту и т.п. В соот­ветствии со сложившейся практикой все воинские части признаются юридическими лицами с присущими для них правами, обязанностями и от­ветственностью. В то же время, не учитывается, что достаточных юридических оснований для этого нет. Дело в том, что присвоение воинскому подразделению или формированию условного наименования вовсе не должно в нынешних экономических условиях влечь за собой автоматиче­ское признание их юридическими лицами. Вряд ли отдельная рота, отдельный батальон, управле­ние (в составе главного управления), главное уп­равление Минобороны России, даже при наличии у них условного наименования, могут признавать­ся юридическим лицом со всеми присущими это­му лицу признаками.

Проблема действующего законодательства состоит в том, что основные вопросы учрежде­ния, организации и функционирования юридичес­ких лиц вне зависимости от их задач и целей отне­сены к гражданскому законодательству. Между тем общественные отношения в сфере обороны и безопасности, как представляется, имеют в своей основе публичное, а не гражданско-правовое со­держание. Военные организации выполняют за­дачи государственного управления в сфере обо­роны и безопасности, и непосредственно участву­ют в обороне страны с использованием средств вооруженной защиты. Возложенные на них задачи никак не связаны с осуществлением от своего имени полномочий в сфере гражданского оборота, либо с осуществлением от своего имени каких-либо имущественных или неимуществен­ных прав и обязанностей. Поэтому приведение существующей системы юридических лиц, действующих в сфере оборонной безопасности и в Во­оруженных Силах РФ в частности, в соответствие со стоящими перед ними целями и характером их деятельности - одна из серьезнейших проблем современного этапа военного строительства. От этого зависит правильное определение правового положения соответствующих воинских формирований и подразделений, а также полномочий воз­главляющих их должностных лиц. Наличие у во­енной организации самостоятельного хозяйства, отдельного от других воинских частей (кораблей), присвоение условного наименования, наличие пе­чатей, штампов в нынешних условиях вовсе не мо­жет и не должно означать обязательного признания любой воинской части юридическим лицом. Во-первых, - имущество воинского формирования не является в полной мере обособленным, посколь­ку передается ему и изымается у него вышестоящи­ми органами военного управления в зависимости от необходимости решения конкретных боевых и иных задач, связанных с обеспечением обороны го­сударства, а не в связи с осуществлением коммерче­ской или иной общественно полезной деятельности.

Во-вторых, - структура органов и сил, обеспечи­вающих безопасность страны средствами воору­женной защиты такова, что имущество, переданное одному воинскому формированию (рота, батальон, полк), одновременно является частью имущества другого, более крупного воинского формирования (соединения, объединения), в состав которого оно включено.

В-третьих, - вышеупомянутые лица созданы вовсе не в целях извлечения прибыли и даже не для участия в товарно-денежных отношениях, которые для военных организаций являются вто­ричными. Между тем отсутствие каких-либо ука­заний на особенности правового статуса военных организаций и сложившаяся практика отнесения всех воинских частей без исключения к категории юридических лиц способствует снижению эффек­тивности деятельности воинских частей и расхо­дования бюджетных средств на их содержание, приводит к убыткам воинских формирований и государства. В конечном итоге, имеющиеся в действующем законодательстве пробелы способст­вуют снижению уровня обеспечения националь­ной безопасности в целом. Вряд ли существуют объективные основания к тому, что все без ис­ключения воинские части регистрируются в на­логовых органах, государственных внебюджет­ных фондах как юридические лица, а в условиях хронического недофинансирования со стороны государства к ним же применяются всевозмож­ные налоговые и гражданско-правовые санкции. Трудно найти логическое объяснение фактам са­мостоятельного заключения многими воинскими частями гражданско-правовых договоров, в условиях, когда собственных средств, обеспечиваю­щих реализацию этих договоров, они не имеют, а все расходы, связанные с их жизнеобеспечением, финансируются Российской Федерацией. Однако именно факт заключения воинскими частями гражданско-правовых договоров от своего име­ни, как юридическими лицами (обеспечение эле­ктроэнергией, теплоснабжение и водоснабжение, коммунальные услуги, продовольственное и иное обеспечение и т.п.), в условиях того же недофи­нансирования по вине государства, приводит к предъявлению всевозможных санкций к этим воинским формированиям. Имели место случаи от­ключения от энергоснабжения некоторых ком­плексов управления стратегическими ядерными силами страны. Государство и его Вооруженные Силы теряют значительные средства на выплату всевозможных гражданско-правовых и налого­вых санкций, в том числе из целевых ассигнова­ний на денежное довольствие военнослужащим. С позиций гражданского законодательства, кото­рое не делает различий между военными и иными организациями - юридическими лицами, такие санкции применяются к ним вполне правомерно. Но с точки зрения выполнения военными органи­зациями задач и функций исключительно публич­но-правового характера подобная практика вряд ли может быть признана обоснованной.

Исследование теоретических и практических аспектов правового регулирования и статуса во­енных организаций Российской Федерации невоз­можно без учета стоящих перед ними целей и функций. Цели военных организаций, как составной части Вооруженных Сил РФ, закреплены в п. 2 ст. 10 Федерального закона "Об обороне". В частности, установлено, что Вооруженные Си­лы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосно­венности территории РФ, а также для выполне­ния задач в соответствии с международными до­говорами РФ.

Итак, по характеру и по целям своей деятель­ности военные организации являются государст­венными организациями, созданными для реали­зации функций Российского государства в сфере обеспечения национальной безопасности средствами вооруженной защиты. Более того, они явля­ются частью единого механизма государственно­го управления в сфере обеспечения обороны и безопасности страны и поэтому должны быть признаны государственными органами. Однако федеральный законодательный акт, регулирующий понятие, содержание, виды, правовое поло­жение государственных органов, до настоящего времени не принят. В результате вопросы статуса государственных органов, и в частности военных организаций, в основном регулируются граждан­ским законодательством. Для нынешнего россий­ского законодательства характерен некоторый перекос, обусловленный попыткой правового регулирования процессов, связанных с государствен­ным управлением, нормами гражданского законо­дательства. В результате, как отмечается научной общественностью, структуры исполнительной власти ориентируются "на усвоение методов цивилистического характера", а "государственный аппарат превращается в цивилистическую струк­туру"[5]. Это касается и сферы обеспечения оборо­ны страны. Такая ситуация неизбежно приводит к тому, что на военные организации в полном объ­еме распространяются нормы гражданского зако­нодательства, а сами они включаются в граждан­ско-правовые, налоговые и иные экономические отношения (создаются в порядке, предусмотрен­ном ГК РФ, открывают банковские счета, приоб­ретают право совершать гражданско-правовые сделки, признаются налогоплательщиками, несут гражданско-правовую ответственность и т.п.). В то же время по своему статусу военные организации не являются и не могут являться полно­правными субъектами отношений, регулируемых гражданским законодательством.

Установление единого порядка признания со­ответствующих субъектов, в том числе военных организаций, юридическим лицом только на ос­новании норм гражданского законодательства (ст. 48-65 ГК РФ) не способствует обеспечению интересов государства и достижению военными организациями стоящих перед ними задач. Это обусловлено явно рыночной, коммерческой на­правленностью гражданско-правовых норм (ст. 2 ГК РФ). Не случайно некоторыми авторами под юридическими лицами понимаются особый круг субъектов-организаций, осуществляющих хозяй­ственную или иную общественно полезную деятельность, содержанием которой являются товарно-денежные отношения[6]. Следовательно, гражданское законодательство направлено на ре­гулирование основ хозяйственной, предпринима­тельской деятельности и иных имущественных отношений, основанных на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольно­го вмешательства кого-либо в частные дела, не­обходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, ответственности по обязатель­ствам своим имуществом и т.п. Но все эти призна­ки отнюдь не присущи военным организациям, которые создаются, финансируются, наделяются соответствующим имуществом Российской Феде­рацией для строго определенных целей, возло­женных на них федеральным законодательством. Эти цели не предполагают возможности и не со­здают правовых оснований для осуществления военными организациями какой-либо предприни­мательской деятельности, а также для осуществ­ления ими гражданско-правовых сделок с закреп­ленным за ними имуществом. Причем данный вывод касается не только боевых воинских фор­мирований, но и подразделений тылового обеспе­чения, всевозможных военных заводов и баз, если они созданы исключительно для обеспечения вы­полнения боевыми подразделениями возложенных на них задач, функционируют только для обеспечения соответствующих государственных заказов в интересах обороны и безопасности и финансируются только из федеральных бюджет­ных средств или государственных внебюджетных фондов. Основным субъектом обеспечения наци­ональной безопасности РФ является государство. Причем по Конституции РФ вопросы обороны и безопасности, оборонного производства; опреде­ление порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, нар­котических средств и порядок их использования отнесены к ведению Российской Федерации (п. "м" ст. 71 Конституции РФ). В соответствии с этим положением обязанности Верховного Глав­нокомандующего Вооруженными Силами РФ возложены на Президента РФ, который также утверждает военную доктрину РФ и вправе в слу­чае агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы вводить на террито­рии Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 83, 87 Конституции РФ). Кроме того, именно на Президента РФ, яв­ляющегося главой государства и гарантом Кон­ституции РФ, прав и свобод человека и граждани­на, возложена обязанность в установленном Основным Законом порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной влас­ти. Осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности возложе­но также на Правительство РФ (п. "д" ст. 114 Конституции РФ). Следовательно, в гражданско-правовые отношения в интересах обороны страны государственные органы и военные организа­ции могут и должны вступать не от своего имени, а от имени государства, т.е. от имени Российской Федерации, в рамках компетенции, установлен­ной актами, определяющими их правовой статус и полномочия, либо по специальному поручению, содержащемуся в нормативных правовых актах Президента РФ или Правительства РФ. Поэтому именно Российскую Федерацию следовало бы признавать субъектом гражданских правоотно­шений, возникающих в процессе обеспечения обороны страны, и возлагать на нее соответству­ющие права, обязанности и ответственность. Такой вывод основывается на положениях ст. 1, 124, 125 ГК РФ. Согласно ст. 124 ГК РФ Россий­ская Федерация выступает в отношениях, регули­руемых гражданским законодательством, на рав­ных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. Причем в ст. 125 ГК РФ конкретно закреплено, что от имени Российской Федерации могут своими действиями приобре­тать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, высту­пать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Более то­го, п. 3 ст. 125 ГК РФ устанавливает, что в случа­ях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и постанов­лениями Правительства РФ, по их специально­му поручению от их имени могут выступать го­сударственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Например, обеспечение военных организаций необходимой продукцией должно осуществлять­ся в порядке, определенном Федеральным зако­ном "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", а также Федеральным законом «О государственном оборонном заказе»[7]. Поэтому нет оснований наделять нее войска, воинские формирования и конкретные воинские части правом самостоятельного участия в граж­данских правоотношениях. Все вопросы гражданско-правового характера, связанные с расходова­нием государственных бюджетных средств в интересах обеспечения национальной безопасно­сти, должно решать государство в лице уполно­моченных государственных органов (Минобороны РФ, МВД России, МЧС России и т.п.). Кроме того, часть соответствующих полномочий уже возложена на Министерство экономики РФ (п. 3 Положения о Министерстве экономики РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.). Поэтому первый вывод, который можно сделать из анализа действующего законодательства: цель военных организаций — обеспечение обороны РФ средствами вооружен­ной защиты и иными специальными средствами. Отсюда следует второй вывод: военные органи­зации не вправе в процессе своей деятельности получать прибыль, ибо это выходит за пределы определенных для них законом целей деятельно­сти. Следовательно, военные организации по законодательству РФ могут существовать только как некоммерческие организации. Военные орга­низации не имеют в своем распоряжении имущест­во, которое можно было бы использовать для полу­чения прибыли. Закрепленное за ними имущество является военным и не предполагает осуществле­ние с ним каких-либо гражданско-правовых сделок.

В соответствии с п. 12 ст. 1 Федерального зако­на "Об обороне" имущество Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и нахо­дится у них на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Указанная правовая норма содержит предпосылки для передачи феде­рального имущества не конкретным лицам, а Во­оруженным Силам РФ, другим войскам и воин­ским формированиям, т.е. неопределенному кругу лиц. С таким подходом законодателя к регулиро­ванию правоотношений, связанных с использова­нием государственного имущества, вряд ли возможно согласиться. Любое имущество, а тем бо­лее военное, оборот которого запрещен или ограничен, может быть передано в пользование только строго определенным лицам. К ним отно­сятся государственные органы, осуществляющие управление Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями, войсковые объединения и соединения как юриди­ческие лица. Поэтому сами по себе Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирова­ния не могут иметь обособленное имущество в собственности, на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Используемые воин­скими подразделениями объекты недвижимости (казармы, стрельбища, общежития, аэродромы и т.п.) могут находиться в оперативном управлении не конкретных воинских формирований, а в оперативном управлении соответствующего ми­нистерства (ведомства), при котором такие воин­ские формирования созданы.

Нельзя также согласиться с тем, что п. 12 ст. 1 Федерального закона "Об обороне" позволяет передать федеральное имущество Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формиро­ваниям и органам на праве хозяйственного веде­ния. Во-первых, - статус военного имущества, как уже отмечалось, не предполагает осуществ­ление с ним каких-либо гражданско-правовых сделок. Во-вторых, - согласно гражданскому за­конодательству РФ федеральная собственность может принадлежать на праве хозяйственного ве­дения только государственным унитарным предприятиям (ст. 294 ГК РФ). Эти предприятия явля­ются коммерческими организациями (ст. 50 ГК РФ), т.е. целью их деятельности является извлечение прибыли. В этой связи возникает вопрос о правомерности существования в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях организаций, осуществляющих деятель­ность, не связанную с их целями, определенными федеральным законодательством, а направлен­ную на извлечение прибыли. Сомнительной пред­ставляется возможность существования в Воору­женных Силах РФ и других воинских формирова­ниях организаций, целью деятельности которых является не отражение агрессии, направленной против РФ, не вооруженная защита целостности и неприкосновенности территории РФ, а извлече­ние прибыли. Трудно себе представить, какими экономическими методами можно извлекать при­быль в процессе выполнения задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ согласно ст. 10 Феде­рального закона "Об обороне". Если возникает потребность осуществления коммерческой деятельности в интересах Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, то государство вправе создать государственные уни­тарные предприятия или иные хозяйственные об­щества, и возложить на них соответствующие за­дачи и функции, наделив правом деятельности в интересах упомянутых войск, формирований и органов в целях извлечения прибыли. Но такие организации не могут признаваться военными ор­ганизациями, а являются юридическими лицами, учреждаемыми и функционирующими в порядке и на основании гражданского законодательства (Государственная компания "Росвооружение", военторги, строительные организации, выполня­ющие задачи не только в интересах обороны и безопасности и т.п.).

Таким образом, организации, созданные для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, имеющие государственную собственность на праве хозяйственного ведения и получающие в процессе деятельности по обслуживанию Воору­женных Сил РФ прибыль, в качестве основной це­ли своей деятельности не могут быть включены в состав Вооруженных Сил РФ и других воинских формирований. В этой связи вполне обоснованны­ми и законными представляются мероприятия, проводимые Президентом РФ и Правительством РФ, по выводу из состава Вооруженных Сил РФ военторгов, военно-строительных и иных коммерческих организаций. Так, Указом Президента РФ "О реформировании государственных уни­тарных предприятий, входящих в состав органов строительства и расквартирования войск Воору­женных Сил Российской Федерации" от 8 июля 1997 г. принято решение о выводе государствен­ных унитарных предприятий, основанных на пра­ве хозяйственного ведения, входящих в состав ор­ганов строительства и расквартирования войск Вооруженных Сил Российской Федерации, из состава Вооруженных Сил Российской Федерации и преобразовании их в 1997-1998 гг. в акционерные общества, за исключением 19 предприятий, вре­менно остающихся в составе Вооруженных Сил Российской Федерации[8].

Некоммерческий статус военных организаций, выполняющих задачи в сфере обороны государст­ва, дает основания высказать мнение, что возмож­ной организационно-правовой формой их сущест­вования как юридических лиц является форма государственного учреждения. Такой вывод соот­ветствует содержанию ст. 50, 51, 120 ГК РФ.

Военные организации должны быть наделены только теми полномочиями по управлению пере­даваемым им государственным имуществом, ко­торые соответствуют их особым статусу и зада­чам, выполняемым в интересах Российской Федерации. Поэтому, было бы целесообразно за­крепить в федеральном законодательстве неко­торые особенности владения, пользования и рас­поряжения федеральной собственностью, пере­данной воинским формированиям, и установить порядок целевого финансирования государственных расходов в связи с их деятельностью. При этом следует разграничить в законодательстве порядок перечисления государством средств, на­правляемых из бюджета коммерческим организаци­ям за услуги, оказываемые военным организациям (электро-, газо-, водоснабжение, коммунальные услуги, выполнение государственного оборонно­го заказа и т.п.) и порядок расходования военны­ми организациями выделенных им денежных средств на оплату денежного довольствия воен­нослужащим, заработную плату служащим и хо­зяйственные расходы на содержание военного имущества. Соответственно этому должны быть определены органы, уполномоченные осуществ­лять такие расчеты. При решении упомянутых вопросов необходимо исходить из того, что воен­ные организации должны быть освобождены от несвойственных им функций и, в частности, от участия в гражданско-правовых сделках. Следо­вательно, расчеты за услуги, оказываемые воен­ным организациям коммерческими организация­ми, могли бы осуществлять органы федерально­го казначейства. Причем в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и Указом Президента РФ "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" от 12 мая 1997 г. уже утвержден график мероприятий по переходу на каз­начейское исполнение федерального бюджета. Согласно графику мероприятий до 1 января 1999 г. (поэтапно) предписано перевести на казначей­скую систему исполнения бюджета распорядите­лей и получателей бюджетных ассигнований 2-й и 3-й степеней подчинения Министерства оборо­ны Российской Федерации (Распоряжением Прави­тельства РФ от 17 июля 1998 г.). Вместе с тем, начавшийся в России банковский кризис позволяет сделать вывод, что перевод военных организаций Минобороны России на финансирование через органы федерального казначейства может осу­ществляться в полной мере только при непосред­ственном участии учреждений Банка России, в особенности его полевых учреждений. Исполне­ние федерального бюджета через органы феде­рального казначейства, имеющие банковские счета в коммерческих банках, может привести к фактической утрате государственных денежных средств, выделенных на оборону и безопасность страны. Коммерческие банки в августе 1998 г. продемонстрировали свою неспособность выполнять обязательства перед клиентами в условиях возник­новения кризисных ситуаций. Использование ими денежных средств клиентов для приобретения государственных краткосрочных обязательств и других ценных бумаг может привести к тому, что замороженными окажутся не только денежные средства граждан, но и средства государства, вы­деляемые из федерального бюджета для обеспе­чения жизнедеятельности военных организаций. При таких обстоятельствах, в целях недопущения утраты ассигнований, выделяемых из федераль­ного бюджета на оборону страны, было бы целе­сообразно, чтобы бюджетные банковские счета соответствующим подразделениям органов феде­рального казначейства были открыты в учрежде­ниях Банка России. В 1996 году аналогичное ре­шение было принято Президентом РФ в отноше­нии Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации. Так, в со­ответствии с Указом Президента РФ "О мерах по своевременному финансированию государствен­ных органов и сил обеспечения безопасности" от 16 мая 1996 г. установлено, что банковское обслу­живание Вооруженных Сил РФ, Пограничных войск РФ, внутренних войск Министерства внут­ренних дел РФ, войск Федерального агентства правительственной связи и информации при Пре­зиденте РФ, Железнодорожных войск РФ и Войск гражданской обороны РФ производится полевы­ми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Центрального банка РФ, а на тех территориях, где они отсутствуют, - учреждениями Сберега­тельного банка РФ. Соответствующим министер­ствам и ведомствам Российской Федерации согласно п. 1 Указа было предписано в месячный срок закрыть все бюджетные текущие и расчет­ные счета в банках и других кредитных организа­циях, остатки денежных средств перевести на сче­та в полевые учреждения, расчетно-кассовые центры Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют, - в учреждения Сберегательно­го банка РФ. Принятие упомянутого Указа Президента РФ было направлено на своевременное финансирование из федерального бюджета госу­дарственных органов и сил обеспечения безопас­ности, поддержание их в постоянной боевой го­товности, а также обеспечение своевременности выплаты военнослужащим, гражданскому персо­налу этих органов и сил денежного довольствия и заработной платы. Правильность принятого ре­шения подтвердил банковский и финансовый кризис в августе-сентябре 1998 г., когда значи­тельная часть государственных ассигнований, финансируемых через коммерческие банки, либо была утрачена, либо не дошла до получателя по причине банкротства ряда банков и прекращения межбанковских расчетов. В отличие от других го­сударственных органов и бюджетных организа­ций денежные средства, выделенные государст­вом военным организациям, перешедшим на бан­ковское обслуживание в учреждения Банка России, дошли до своего получателя. Поэтому банковский кризис не затронул военные органи­зации. В результате учреждения Банка России обеспечили не только сохранение значительных денежных средств, выделенных государством на оборону и безопасность страны, но и обеспечили беспрепятственное прохождение соответствующих платежей по каналам банковской системы, чем, безусловно, способствовали выполнению государством своих обязательств перед Вооружен­ными Силами, другими войсками и воинскими формированиями Российской Федерации.

Что же касается имущества, переданного в не­посредственное управление Вооруженным Си­лам, другим войскам, воинским формированиям и органам (военное имущество), то функции по управлению им должны быть возложены на соот­ветствующие органы военного управления. В связи с этим необходимо иметь в виду, что на министра обороны РФ возложено управление Во­оруженными Силами, поэтому и оперативное уп­равление имуществом Вооруженных Сил РФ, как представляется, должно быть возложено на Ми­нистерство обороны РФ. В данном случае появля­ется некая юридическая определенность в части, касающейся установления субъекта, осуществля­ющего функции оперативного управления имуществом Вооруженных Сил РФ и наделенного со­ответствующими правами, обязанностями и ответственностью юридического лица.

Необходимо определить, какие именно воин­ские подразделения могут получить статус юри­дического лица в форме государственного военного учреждения. Статусом юридического лица в форме государственного учреждения целесооб­разно наделить Министерство обороны РФ, иные министерства и ведомства РФ, в которых предусмотрена военная служба, а также виды Вооружен­ных Сил РФ, военные округа, флота, армии, фло­тилии, дивизии, корпуса и бригады[9]. Закрепле­ние в федеральном законодательстве правового положения воинских подразделений, включен­ных в состав Вооруженных Сил РФ, и иных воинских формирований позволит установить не только четкую систему их финансирования и осу­ществления ими расчетов, но и обеспечить кон­троль за расходованием денежных средств.

Требуется более четко закрепить в федеральном законодательстве особенности финансово-эконо­мической деятельности военных организаций и действующих в их составе структурных подразде­лений. Так, представляется важным вернуться к практике детального установления и соблюдения сметы расходов военных организаций и их струк­турных подразделений на конкретные цели, свя­занные с обеспечением национальной безопасно­сти. Необходимо уточнить порядок и основания открытия банковских счетов и их виды. При этом следует учитывать, что действующий до настоя­щего времени порядок открытия организациями банковских счетов регулируется Инструкцией Госбанка СССР от 30 октября 1986 г. № 28 "О расчетных, текущих и бюд­жетных счетах, открываемых в учреждениях Госбанка СССР", которая принималась в совер­шенно иных социально-политических и экономических условиях. Поэтому банки в настоящее время испытывают некоторые трудности при оп­ределении статуса военной организации, а также при определении банковских счетов, которые со­ответствуют организационно-правовой форме воинских формирований. Имеются и другие про­белы и противоречия в действующем законода­тельстве. Например, ГК РФ устанавливает, что отношения в связи с банковским счетом, имеют равноправный и договорной характер. Более того, банк обязан заключить договор банковского счета с клиентом, обратившимся с предложением открыть счет на объявленных банком для откры­тия счетов данного вида условиях, соответствую­щих требованиям, предусмотренным законом и установленными в соответствии с ним банковски­ми правилами. Кроме того, банк не вправе отка­зать в открытии счета, совершение соответству­ющих операций по которому предусмотрено за­коном, учредительными документами банка и выданным ему разрешением (лицензией), за ис­ключением случаев, когда такой отказ вызван отсутствием у банка возможности принять на бан­ковское обслуживание либо допускается законом или иными правовыми актами (ст. 845, 846 ГК РФ). Из смысла вышеназванных правовых норм следует, что банки и учреждения Банка России обязаны открывать военным организациям те банковские счета, которые они запрашивают. В результате можно встретить воинские части, имеющие расчетные, текущие и бюджетные счета в зависимости от их желания или желания вы­шестоящего довольствующего органа. При этом, формальных юридических оснований для отказа в открытии им того или иного вида банковского счета по нынешнему законодательству банки и учреждения Банка России не имеют. В то же вре­мя согласно вышеупомянутой Инструкции Госбанка СССР от 30 октября 1986 г. № 28, на банки и учреждения Банка России возложены обязанности по осуществлению контроля за со­блюдением действующего законодательства при создании, реорганизации и ликвидации предприя­тий, объединений, организаций и учреждений в процессе открытия им расчетных, текущих и бюджетных счетов. Следовательно, банки открывают организации, ее филиалу или представи­тельству запрашиваемые ими банковские счета только с учетом правового статуса и организаци­онно-правовой формы юридического лица. Осо­бые задачи, функции, полномочия, возложенные на военные организации, их бюджетное финансирование, как представляется, требует открытия им строго определенных счетов, с особым поряд­ком их использования и расходования денежных средств. В законодательстве должны быть установлены нормы, ограничивающие возможности ареста банковских счетов военных организаций, безакцептного списания денежных средств, хра­нящихся на банковских счетах военных организа­ций, их нецелевого использования. Например, ес­ли юридическим лицам, действующим на прин­ципе хозяйственного расчета, независимо от форм собственности открываются расчетные счета, то вполне очевидно, что воинским формированиям такие банковские счета открываться не могут. Как представляется, военным организациям, которым выделяются средства за счет бюджета для целевого их использования, банковские счета могут быть открыты только в форме бюджетных счетов.

Отсутствие должного правового регулирова­ния юридического статуса воинских подразделе­ний и их организационно-правовой формы как юридического лица влечет значительные пробле­мы в связи с организацией надежного государственного контроля за расходованием выделяемых на национальную оборону денежных средств. От­крытие воинскими юридическими лицами банковских счетов в порядке, предусмотренном граж­данским законодательством, приводит к тому, что по действующему законодательству основная их часть неподконтрольна банкам и учреждениям Банка России, в которых они обслуживаются. Так, согласно п. 3 ст. 845 ГК РФ банк не вправе определять и контролировать направления ис­пользования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению. А согласно ст. 57 Феде­рального закона "О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)" Банк России не вправе требовать от кредитных организаций вы­полнения несвойственных им функций, включая контроль фонда потребления (зарплаты) юриди­ческих лиц - клиентов. Вышеприведенные прави­ла, безусловно, являются признаками рыночного характера упомянутых законодательных актов и крайне важны для коммерческих организаций, а также для частных собственников имущества. Однако распространение нормы, содержащейся в п. 3 ст. 845 ГК РФ на всех клиентов банков и, в ча­стности, на государственные учреждения финан­сируемые из бюджета, представляется спорным. В соответствии с действующими правилами кон­троль за целевым использованием бюджетных денежных средств в воинских формированиях возложен на финансовые органы. Между тем вряд ли можно найти разумное объяснение тому, что контроль за целевым расходованием государственных денежных средств осуществляют те органы и лица, которые сами же эти средства расхо­дуют. Поэтому установление в федеральном законе правила, предоставляющего банкам право не выполнять распоряжения, поступающие от государственных учреждений, финансируемых из бюджета, на перечисление денежных средств с банковского счета на цели, не предусмотренные утвержденной сметой расходов, позволило бы пресекать возможные злоупотребления в финансово-кредитной сфере еще до совершения соот­ветствующих противоправных операций.

Реализация вышеприведенных предложений позволит создать правовые гарантии, исключаю­щие факты открытия структурными подразделе­ниями военных организаций банковских счетов (в особенности расчетных счетов) в учреждениях Банка России и кредитных организациях. Будут созданы условия, способствующие повышению ответственности всех органов государственного управления (а не только органов военного управ­ления) за своевременное финансирование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирова­ний и органов. Воинские части перестанут пла­тить исчисляемые миллионами рублей (в новых ценах) штрафные санкции по решениям судов и налоговых органов, прекратится списание денеж­ных средств со счетов военных организаций в безакцептном порядке за несвоевременные, по вине государства, расчеты и перечисления бюд­жетных средств. Будут созданы условия, способствующие реальной экономии значительных бю­джетных средств. Исключается возможность спи­сания с банковских счетов военных организаций денежных средств, выделенных на оплату денеж­ного довольствия, продовольствия, боевую учебу и поддержание в исправном состоянии военной техники в счет долгов и штрафов за коммуналь­ные платежи и иные услуги воинским формирова­ниям, оказываемые коммерческими организациями.

Таким образом, представляется целесообраз­ным в сжатые сроки в рамках проводимой рефор­мы Вооруженных Сил РФ привести организационно-правовую форму воинских формирований в соответствие с их публично-правовым содержанием. Для этого требуется решить вопросы, свя­занные с определением юридического статуса во­инских формирований и их подразделений, с не­которым ограничением их самостоятельности по участию в гражданско-правовых сделках, с установлением порядка расходования ими выделяемых на национальную оборону денежных средств. Следует также определить конкретные виды счетов, которые могут быть открыты военным организациям в банках, с одновременным установлением эффективной системы организацион­но-правовых мер, обеспечивающих надежный го­сударственный (внутренний и внешний) контроль за использованием государственных средств, выделенных на оборону РФ (например, со стороны органов федерального казначейства и учрежде­ний Банка России). Решение имеющихся проблем потребует комплекса мероприятий законода­тельного и организационно-правового характера. Однако устранение имеющихся противоречий и пробелов в законодательстве наряду с другими мерами, принимаемыми Президентом РФ и Пра­вительством РФ, вне всяких сомнений, будут способствовать укреплению основ правового регу­лирования обороны страны. Кроме того, изложен­ные в настоящей работе подходы к определению правового положения военных организаций, мо­гут быть полезны в процессе совершенствования всей системы государственных органов, как юри­дических лиц, с учетом присущих им особенностей и компетенции.