В-седьмых, при возникновении противоречий между КоАП и другими федеральными законами в регулировании порядка и оснований публично-правовой ответственности за совершение деяний, содержащих признаки состава административного правонарушения, правовые нормы законодательства об административных правонарушениях имеют очевидный приоритет.

Таким образом, еще до принятия действующего КоАП, Конституционный Суд РФ признал, что основанием для применения Банком России санкций к кредитным организациям является административное правонарушение. При этом вполне обоснованно, в рамках действовавшего тогда КоАП, полномочия Банка России по применению административного наказания к кредитным организациям под сомнение не ставились. Но с 1 июля 2002 г. был введен в действие новый КоАП, существенно изменивший основания административной ответственности и порядок ее реализации, включая назначение административного наказания кредитным организациям. Привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности может осуществляться исключительно в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Полномочия служащих Банка России при этом ограничиваются правом составлять протоколы об административных правонарушениях. Правом самостоятельного применения административного наказания Банк России и его служащие не наделены.

Однако при принятии в 2001 г. нового КоАП положения ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», касающиеся полномочий Банка России, уточнены не были. Более того, даже в редакции от 10 июля 2002 г. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает, что «Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций…». Следовательно, предусмотрена не обязанность, а лишь возможность (право) Банка России обратиться в суд.

Вместе с тем, Банк России настаивает на том, что правонарушение, за которое к кредитным организациям применяются санкции, образует «самостоятельный состав», а именно – нарушение кредитной организацией Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и нормативных актов Банка России (ст. 74 Федерального закона), «не совпадающий с составом, предусмотренным ст. 15.26 КоАП»[3]. При этом Банк России продолжает самостоятельно привлекать кредитные организации к ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, пренебрегая установленными в КоАП порядком и правовыми гарантиями.

Например, вопреки двухмесячному сроку давности привлечения к административной ответственности, установленному ст. 4.5 КоАП, федеральное банковское законодательство сохраняет возможность применения к кредитным организациям санкций, если со дня совершения административного правонарушения истекло пять лет. Когда Банк России решает обратиться в суд, этот срок может увеличиваться на 6 месяцев, так как отсчитывается со дня составления акта об обнаружении правонарушения (ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В одном из нормативных правовых актов Банк России даёт собственное толкование КоАП и разъясняет своим региональным подразделениям, что юридические основания для привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности в порядке, предусмотренном КоАП, отсутствуют. Одновременно Банк России рекомендует применять предусмотренные ст. 15.26 КоАП наказания не к кредитным организациям, а к их должностным лицам (п. 2 Указания оперативного характера от 2 июля 2002 г. № 84-Т)[4].

Как представляется, функция по толкованию федерального законодательства об административных правонарушениях, взятая на себя Банком России, противоречит Конституции России, а данное им разъяснение способствует нарушению прав и законных интересов граждан России.

Положения ст. 15.26 КоАП указывают на субъект нарушения законодательства о банках и банковской деятельности - это кредитные организации. При установлении составов административных правонарушений, субъектами которых могут быть физические лица (гражданин или должностное лицо), либо только юридические лица, либо физические и юридические лица, законодатель так и формулирует правовую норму [5].

Обосновывая законность самостоятельного применения к кредитным организациям санкций, установленных в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России ссылается на решения Конституционного Суда России [6]. Но делает это явно некорректно.

Во-первых, не существует ни одного решения Конституционного Суда России, в котором утверждается, что применяемые Банком России санкции к кредитным организациям имеют не административную, а какую-либо иную правовую природу.

Во-вторых, решения Конституционного Суда России, на которые ссылается Банк России, были провозглашены в 1999-2000 годах, т.е. за несколько лет до принятия нового КоАП. Поэтому в этих решениях Конституционный Суд России не оценивал и не мог оценивать правовые нормы, установившие административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности и судебный порядок её реализации.

В-третьих, функцию по разъяснению некоторых вопросов, возникающих в судебной практике в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. нового КоАП, выполнил Пленум Высшего Арбитражного Суда России (ВАС России)[7]. Согласно его разъяснениям «нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП».

В-четвертых, соблюдение Банком России установленного КоАП порядка административного наказания кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, совсем не означает лишение его регулирующих или надзорных полномочий. Если административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, то главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы России, обеспечение устойчивости кредитной организации и защита законных интересов неопределенного числа вкладчиков и кредиторов. В отличие от применения к кредитной организации наказания - факта исключительного, банковское регулирование и банковский надзор осуществляются постоянно, непрерывно и независимо от того совершено административное правонарушение или нет.

Действующее законодательство не содержит четкого ответа на вопрос, что понимать под нарушением законодательства о банках и банковской деятельности и какие именно деяния должны признаваться такими правонарушениями? Если обратиться к названию ст. 15.26 КоАП, то речь идет о нарушениях Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Например, устанавливаемых им запретов на осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности или нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Между тем, правовое регулирование банковской деятельности осуществляется не только Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Помимо вышеупомянутого Федерального закона, правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность, содержатся в Конституции России, в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в других федеральных законах, нормативных правовых актах Банка России [8].

Некоторые нормативы и обязательные требования Банка России, о которых идет речь в ст. 15.26 КоАП, регулируют особенности выполнения валютных банковских операций. Поэтому к административному правонарушению, предусмотренному ст. 15.26 КоАП, можно было бы отнести нарушения валютного законодательства, которые связаны с банковскими операциями с иностранной валютой. К нарушениям, предусмотренным ст. 15.26 КоАП, можно было бы отнести и некоторые другие деяния, непосредственно связанные с банковской деятельностью кредитных организаций и имеющие банковскую правовую природу [9]. Между тем, действующее законодательство выделяет их в качестве самостоятельных составов административного правонарушения (например, ст. 15.10, 15.25, 15.27 КоАП). Такая позиция законодателя ограничивает понимание сущности банковской деятельности, ее правового регулирования и административно-правовой защиты.

Устанавливая судебный порядок рассмотрения дел о привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушения в денежно-кредитной сфере, КоАП, тем не менее, не обеспечивает единого подхода к определению компетенции судей по таким делам (ст. 23.1 КоАП). Например, рассмотрение дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности отнесено к ведению мировых судей. Дела о нарушениях кредитными организациями антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, требующие проведения административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (ст. 28.7 КоАП). А при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, кредитной организации необходимо обращаться в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП).

Подобное распределение судебных полномочий при реализации административной ответственности кредитных организаций вряд ли можно назвать эффективным. Более того, возложение полномочий по рассмотрению дел о нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности на мировых судей противоречит Конституции России [10], которая относит финансовое, валютное и кредитное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции России). В то же время мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации [11]. Их компетенция ограничивается даже в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» [12]. Например, мировые судьи не вправе рассматривать дела об имущественных спорах при цене иска выше 500 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Между тем в основе споров с участием кредитных организаций прямо или косвенно лежат куда более серьезные имущественные и социальные правовые отношения.

В соответствии с Конституцией России дела об административных правонарушениях, совершаемых кредитными организациями в сфере денежно-кредитного регулирования, следовало бы возложить на судей федеральных судов. Наиболее профессионально подготовленными к рассмотрению подобного рода дел, на наш взгляд, являются судьи арбитражных судов. Учитывая особую социальную значимость банковской деятельности и возможность причинения значительного вреда общественным интересам в случае нарушения кредитной организацией установленных государством правил и стандартов деятельности в сфере денег и кредита, можно было бы повысить максимальный размер штрафа, установленного ст. 15.26 КоАП. Тем более, что действующее ограничение размера штрафа (500 МРОТ) обусловлено ограниченностью компетенции мировых судей именно такой максимальной ценой иска.

Большая часть санкций, применяемых к кредитным организациям в соответствии с федеральным банковским законодательством, в перечне видов административного наказания даже не упоминается (ст. 3.2 КоАП). Вместе с тем, источником законодательства об административных правонарушениях федеральное банковское законодательство не является (ст. 1.1 КоАП). Следовательно, санкции, не включенные в перечень административных наказаний, установленных КоАП, к кредитным организациям применяться не могут.