Глава 1. Банковская деятельность в Российской Федерации и её правовое регулирование

1. Банковская деятельность как объект государственного регулирования

Исследование правовых основ государственного регулирования банковской деятельности требует определения содержания самого объекта такого регулирования. В действующем законодательстве понятие банковская деятельность не раскрывается. В то же время банковская деятельность реализуется только в рамках кредитной системы Российской Федерации. Более того, именно необходимость осуществления банковской деятельности в Российской Федерации является той объективной причиной, которая требует создания для ее осуществления специальной системы организаций, именуемой кредитной системой.

Следовательно, банковская деятельность и кредитная система – взаимосвязанные и взаимозависимые явления, имеющие одновременно социально-политический, экономический и юридический смысл.

В юридическом смысле кредитная система терминологически может рассматриваться с двух точек зрения.

С одной стороны, под кредитной системой понимается совокупность кредитных организаций, действующих в РФ. В этом смысле понятие «кредитная система» характеризует организационное построение системы юридических лиц, уполномоченных государством на осуществление банковской деятельности в РФ, т.е. характеризует эту систему в статике.

С другой стороны, под кредитной системой понимается совокупность правовых отношений, возникающих в связи с функционированием кредитной системы и деятельностью каждого из ее элементов в отдельности (регистрация и лицензирование, кредитно-расчетные отношения, формы и методы кредитования и т.п.), которые охватываются единым понятием “банковская деятельность”. В таком смысле понятие кредитная система характеризует динамический, функциональный характер системы, предполагающий исследование взаимосвязей и взаимозависимости всей системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности в процессе их деятельности.

Таким образом, для уяснения сущности банковской деятельности важнейшее значение имеет определение субъектов компетентных осуществлять данный вид деятельности.

В банковском законодательстве для определения совокупности организаций имеющих право на осуществление в России банковской деятельности используется термин “банковская система” (ст. 2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”), под которой понимается строго определенная законом структура специализированных организаций особого рода, действующих в сфере финансов и денежно-кредитных отношений и имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности.

Вместе с тем, как представляется, закрепленный в законе термин “банковская система” не соответствует своему содержанию, т.к. согласно закону помимо банков эту систему образуют небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Поэтому с учетом реального содержания, вкладываемого в понятие “банковская система” ему больше соответствует термин “кредитная система”.

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы[1]. Учитывая неразрывную связь между банковской деятельностью и банковской системой оба этих явления, не существуют одно без другого. Они должны рассматриваться в едином контексте. Поэтому сущность банковской деятельности не может быть раскрыта в полном объеме без хотя бы фрагментарного определения структуры элементов банковской системы, их уровней и юридических особенностей. Структура банковской системы РФ и содержание ее элементов раскрывается в Федеральном законе “О банках и банковской деятельности” от 3 февраля 1996 г. с указанием, присущих им правовых признаков (ст.ст. 1,2).

Различное правовое положение элементов банковской системы позволяет условно выделить несколько уровней, поскольку элементы её составляющие имеют различные, в рамках данной системы, цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений - сфере финансов и денежно-кредитного обращения, имеют единый предмет и метод правового регулирования.

Существование в банковской системе нескольких уровней обусловлено тем, что в единую систему включены Центральный банк Российской Федерации, являющийся федеральным банком и главным банком Российской Федерации, иные кредитные организации (банковские и небанковские), создающиеся по законодательству России, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст.2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).

В этой связи высказано вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк РФ, а второй - банки и иные кредитные организации[2]. Такое мнение закономерно, если критерием выделения уровней в банковской системе избрано наличие или отсутствие у его элементов государственно-властных полномочий. В этом случае действительно первый уровень банковской системы занимает Банк России, а второй уровень кредитные организации и филиалы и представительства иностранных банков[3]. Но, если для определения уровней банковской системы избрать другой критерий, а именно, особенности правового статуса всех элементов, ее образующих, то с учетом особенностей, присущих правовому положению Банка России, банков, небанковских кредитных организаций, представительств и филиалов иностранных банков, уровней банковской системы оказывается несколько больше.

Центральное место в банковской системе занимает Банк России, который, помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций, выполняет ряд несвойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими органами России государственную политику в денежно-кредитной сфере в связи с чем наделен государственно-властными полномочиями по организации и функционированию банковской системы в целом.

Следующим элементом банковской системы являются кредитные организации, которые определяются как юридические лица, которые для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеют право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим законом.

Согласно закону кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. При этом, хозяйственными обществами признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (ст.66 ГК РФ).

Таким образом, на основании действующего федерального законодательства можно выделить следующие правовые признаками кредитных организаций:

1) кредитной организацией может быть признано только юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией по законодательству РФ;

2) юридическое лицо должно быть создано как хозяйственное общество в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью;

3) в отличие от других хозяйственных обществ, создаваемых и действующих в РФ кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России (ст. 12 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”);

4) осуществление банковских операций кредитные организации осуществляют только при наличии специального разрешения, выдаваемого Банком России.

Лишь совокупность приведенных признаков позволяет отнести то или иное лицо к кредитной организации.

В этой связи представляет интерес определение понятия “кредитные организации” данное авторами издаваемого Банком России “Бюллетеня банковской статистики”.

Так, в примечании к таблице 24 подчеркивается, что “кредитная организация включает в себя: юридическое лицо, зарегистрированное Банком России и имеющее право на осуществление банковских операций; юридическое лицо, зарегистрированное Банком России, имевшее, но утратившее право на осуществление банковских операций; юридическое лицо, зарегистрированное другими органами (до вступления в силу Федерального закона “О банках и банковской деятельности”) и имеющее лицензию Банка России на осуществление банковских операций. Как представляется последние две группы юридических лиц упомянутые в названном примечании не могут быть ни при каких обстоятельствах признаны кредитными организациями и учитываться как таковые в статистической отчетности, поскольку такой подход противоречит Федеральному закону “О банках и банковской деятельности” (ст.ст. 1, 2, 12, 13 Федерального закона).

К примеру, в число кредитных организаций на 1 октября 1997 г. (2551) дано с учетом юридических лиц, утративших право на осуществление банковских операций, но еще не ликвидированных как юридическое лицо. В то же время Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” прямо связывает сохранение за юридическим лицом статуса кредитной организации с наличием регистрации в Банке России и лицензии на осуществление банковских операций. Спорным представляется включение в число кредитных организаций юридических лиц зарегистрированных другими органами (до вступления в силу Федерального закона “О банках и банковской деятельности), а не Банком России, поскольку такие юридические лица, как представляется должны были утратить статус кредитных организаций либо обязаны перерегистрироваться в соответствии с действующим законодательством в Банке России. Такой вывод обусловлен тем, что Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” вступил в силу со дня его официального опубликования (ст. 9) с 5 февраля 1996 г.

В то же время, существование изложенных выше проблем в значительной мере обусловлено пробелами в самом Федеральном законе “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР”.

В этом законодательном акте следовало бы закрепить за юридическими лицами зарегистрированными другими органами, но имеющими лицензию Банка России на осуществление банковских операций статус кредитной организации без их перерегистрации, либо определить порядок и сроки их перерегистрации в Банке России в качестве кредитной организации. При таких обстоятельствах публикуемая статистическая информация представляется недостаточно корректной и может ввести в заблуждение заинтересованных лиц.

Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” предусмотрено, что кредитные организации могут быть двух видов: банки и небанковские кредитные организации.

Банком является кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц,

размещение указанных средств от своего имени и за свой счет

на условиях возвратности, платности, срочности,

открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Согласно принятой Банком России системы учета на 1 октября 1997 г. в РФ зарегистрировано Банком России 2534 банка. Из числа зарегистрированных Банком России право на осуществление банковских операций на 1 октября 1997 г. имеют только 1742 банка (2007 банков на 1 января 1997 г.). При этом, на 1 октября 1997 г. генеральные лицензии выданы 259 банкам (291 на 1 января 1997 г.), привлекать вклады физических лиц получили право 1653 банка (1914 на 1 января 1997 г.), а осуществляют операции в иностранной валюте 707 банков (782 на 1 января 1997 г.)[4].

Небанковская кредитная организация – кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России. По имеющимся данным на 1 октября 1997 г. Банком России зарегистрировано 17 небанковских кредитных организаций, а другими органами зарегистрировано 7 небанковских кредитных организаций (всего 24). При этом право на осуществление банковских операций предоставлено 22 небанковским кредитным организациям.

Таким образом, отличие между банками и небанковскими кредитными организациями, как разновидностями кредитных организаций состоит лишь в объеме и видах, осуществляемых ими банковских операций. С учетом изложенного, никак нельзя согласиться с мнением, что пенсионные фонды, инвестиционные и страховые компании являются кредитными организациями. Более того, Законом РФ от 27 ноября 1992 г. “О страховании” установлено, что предметом непосредственной деятельности страховщиков не могут быть производственная, торгово-посредническая и банковская деятельность (ст.6 Закона).

В то же время некоторыми авторами допускается расширительное толкование понятия кредитная система РФ, и использование терминов “кредитная (банковская) система” и “финансово-кредитные институты” как равнозначные понятия. Так, отмечено (Л.Г. Ефимова), что сложившаяся в РФ банковская система помимо Банка России, включает коммерческие банки и иные небанковские финансово-кредитные институты, другие авторы к кредитным организациям относят пенсионные фонды, инвестиционные, страховые компании. Высказывается мнение о том, что в банковскую систему РФ в качестве третьего элемента включена некая “банковская инфраструктура”, в которую входят различного рода предприятия, агентства и службы, обеспечивающие жизнедеятельность банков, информационное, методическое, научное, кадровое обеспечение, средства связи, коммуникации и т.д.[5].

Однако такие подходы представляются спорным, поскольку не основаны на законодательстве.

В то же время для появления приведенных выше выводов имеются основания, содержащиеся в некоторых действующих нормативно-правовых актах. Например, в Положении о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования[6] (ФФОМС) определено, что ФФОМС является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением (раздел 1 Положения). В Положении о Пенсионном фонде РФ от 27 декабря 1991 г. также отмечается, что Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и выполняет отдельные операции в порядке, установленном действующим в РФ законодательством о банках и банковской деятельности (ст. 1 Положения)[7]. В то же время Пенсионный фонд РФ и ФФОМС созданы в целях государственного управления финансами пенсионного и медицинского обеспечения в РФ, а никак не в целях осуществления банковской деятельности и банковских операций. При таких обстоятельствах, упомянутые нормативно-правовые акты, в части касающейся, отнесения вышеуказанных организаций к финансово-кредитным учреждениям и наделения правами по осуществлению банковских операций (применительно к пенсионному фонду) не могут быть признаны действующими, так как противоречат Федеральному закону “О банках и банковской деятельности”.

Более того, Банк России не вправе выдавать лицензию на осуществление банковских операций пенсионному фонду РФ. Указанный фонд согласно Положению является юридическим лицом в форме учреждения и коммерческую деятельность осуществлять не вправе, поскольку государственное управление финансами пенсионного обеспечения не предполагает использование этих средств для извлечения юридическим лицом прибыли.

Такие же выводы вытекают из анализа Указа Президента РФ от 16 сентября 1992 г. № 1077 “О негосударственных пенсионных фондах”, ст. 3 которого прямо говорит, что негосударственные пенсионные фонды и их организации не вправе заниматься коммерческой деятельностью. Между тем одним из основных признаков кредитных организаций является цель их деятельности – извлечение прибыли от осуществления банковской деятельности.

Аналогичным образом решается вопрос об инвестиционных фондах (кампаниях).

Согласно п. 3 Указа Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186 “О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий” инвестиционными фондами не могут являться юридические лица, учреждаемые и осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности (п. 3, 4 Указа).

Действующее законодательство не раскрывает какие формы могут иметь небанковские кредитные организации. Из анализа действующих нормативно-правовых актов можно сделать вывод, что в РФ существуют два вида небанковских кредитных организаций.

Так, в соответствии с Положением Банка России “О Справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории РФ” от 16 сентября 1996 г. № 48 предусмотрено два вида небанковских кредитных организаций:

клиринговые учреждения и

расчетные центры организованного рынка ценных бумаг (ОРЦБ).

Однако правовое регулирование организации и функционирования небанковских кредитных организаций и их правового положения значительно отстает от правового регулирования организации и деятельности банков в РФ.

К примеру, правовое регулирование деятельности расчетных центров ОРЦБ осуществляется в соответствии с Приказом Банка России от 18 июля 1996 г. № 00-242 “Об утверждении Положения о порядке осуществления расчетов по операциям с финансовыми инструментами на ОРЦБ”.

Согласно п. 1.2. упомянутого Положения расчетный центр ОРЦБ определяется как небанковская кредитная организация, которой на основании договора с Банком России на выполнение функции расчетного центра ОРЦБ открыт корреспондентский счет № 163 в расчетном подразделении Банка России для проведения расчетов в соответствии с указанным Положением и этим договором. Как представляется, вышеназванная правовая норма не соответствует Федеральному закону “О банках и банковской деятельности”, поскольку ст. ст. 12-23 этого Федерального закона устанавливают не договорной, а регистрационно-разрешительный порядок предоставления юридическим лицам права на осуществление любых видов банковских операций. Кроме того, из приведенного выше Положения не усматривается, являются ли расчетные центры ОРЦБ юридическими лицами и в какой из предусмотренных ГК РФ организационно-правовых форм они создаются.

Таким образом, в Положении не содержатся правовые признаки, позволяющие идентифицировать расчетные центры с закрепленными в Федеральном законе “О банках им банковской деятельности” правовыми признаками, присущими всем кредитным организациям.

В соответствии со Справочником БИК по состоянию на 10 июля 1996 г. в РФ существуют валютные биржи, выполняющие функции расчетных центров ОРЦБ до 1 сентября 1996 г. Среди них: Московская межбанковская валютная биржа, Уральская региональная валютная биржа, АОЗТ “Санкт-Петербургская валютная биржа”, которым Банком России присвоен банковский идентификационный код и открыт корреспондентский счет в соответствующих подразделениях и учреждениях Банка России. В то же время согласно ст. 7 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” небанковские кредитные организации должны иметь соответствующее фирменное наименование, содержащее указание на характер деятельности этого юридического лица посредством использования слов “банк” или “небанковская кредитная организация”, а также указание на его организационно-правовую форму.

Кроме того, в качестве расчетных центров в Справочнике указаны ТОО “Межбанковский расчетный центр” (г. Владивосток), “Северная клиринговая палата” (г. Архангельск), Московский клиринговый центр (г. Москва), Клиринговый центр “БИТ” (г. Тула).

Содержание понятия клирингового учреждения раскрывается во Временном положении о клиринговом учреждении ( дополнение от 1 октября 1991 г. № 4 к Методическим указаниям “О создании и деятельности коммерческих банков на территории РФ”). Вопросы лицензирования деятельности клиринговых учреждений определены во Временном положении о порядке выдачи лицензии клиринговым учреждениям, утвержденном Банком России от 10 февраля 1993 г.

Под клиринговыми учреждениями понимаются организации, являющиеся юридическими лицами по законодательству РФ, заявившие себя в качестве центра взаимных расчетов, которым на основании лицензии, выдаваемой Банком России, предоставлено право осуществлять расчетные (клиринговые) операции, а также ограниченное количество банковских операций, поддерживающих выполнение клиринга. При этом, клиринг означает систему безналичных расчетов, основанную на зачете взаимных требований и обязательств (п. 1 Временного положения о клиринговом учреждении от 1 октября 1991 г.). Вместе с тем, в определении клирингового учреждения данном во Временном положении о порядке выдачи лицензии клиринговым учреждениям от 10 февраля 1993 г. понятия расчетные и клиринговые операции употребляются уже не как синонимы. Подчеркивается, что клиринговые учреждения “осуществляют расчетные (в том числе клиринговые) операции”. В то же время при определении понятия клиринговая деятельность законодатель исходит из того, что под таковой понимается деятельность по определению взаимных обязательств (сбор, сверка, корректировка информации по сделкам с ценными бумагами и подготовка бухгалтерских документов по ним) и их зачету по поставкам ценных бумаг и расчетам по ним. При этом клиринговая организация, осуществляющая расчеты по сделкам с ценными бумагами, обязана формировать специальные фонды для снижения рисков неисполнения сделок с ценными бумагами. Минимальный размер специальных фондов клиринговых организаций устанавливается Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг по согласованию с Центральным банком РФ (ст. 6 Федерального закона от 22 апреля 1996 года “О рынке ценных бумаг”.

Под “небанковскими кредитными организациями” согласно письму Главного управления Банка России по г. Москве от 14 мая 1992 г. “О расширении полномочий ГУ ЦБ РФ по г. Москве в области лицензирования валютных операций коммерческих банков и небанковских учреждений” понимаются также валютные обменные пункты.

Согласно п. 7 Постановления Президиума Верховного Совета РФ и Правительства РФ от 25 мая 1992 “О неотложных мерах по улучшению расчетов в народном хозяйстве и повышении ответственности предприятий за их финансовое состояние” коммерческим банкам предоставлено право организации клиринговых учреждений.

В соответствии с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 г. государство намерено стимулировать и поддерживать развитие негосударственных расчетных и клиринговых систем. Намечено уделять самое серьезное внимание регламентированию и надзору за этой деятельностью. При этом, предполагается, что деятельность клиринговых палат будет осуществляться на основе их лицензирования Банком России. На первоначальном этапе планируется выдача двух моделей лицензий - для расчетов с предварительным депонированием средств на счетах банков-участников в клиринговом учреждении и без предварительного депонирования средств на счетах банков-участников в клиринговом учреждении (классическая модель).

Однако приведенные ранее фактические данные свидетельствуют об обратном. До настоящего времени в законодательстве нет четкости по поводу юридического статуса небанковских кредитных организаций[8]. Без этого все попытки развития новых форм расчетов вне Банка России, как представляется, обречены на достаточно низкую эффективность с точки зрения обеспечения государственных и общественных интересов.

Таким образом, правовое положение небанковских кредитных организаций их виды и основные направления деятельности в банковской сфере действующим законодательством должным образом не определены, а имеющиеся противоречия свидетельствуют о слабости государственного регулирования этой сферы.

В банковскую систему РФ помимо Банка России и кредитных организаций включены также филиалы и представительства иностранных банков.

При этом под иностранным банком понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Представительством по законодательству России признается обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту.

Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства (ст.55 ГК РФ).

На 1 октября 1997 г. по данным Банка России в РФ не действует ни одного филиала банка-нерезидента (до 1 марта 1997 г. на территории РФ действовал 1 филиал банка-нерезидента). Данные о представительствах банков-нерезидентов не публиковались. В то же время на территории РФ зарегистрированы и получили лицензии на осуществление банковских операций 14 кредитных организаций со 100% иностранным участием в уставном капитале и 10 кредитных организаций с иностранным участием в уставном капитале свыше 50 %.

Как отмечается Я.М. Миркиным, в 1993-1994 гг. “широко велась дискуссия о границах допуска иностранного капитала в банковское дело”. При этом проводилась с одной стороны, политика открытия кредитного рынка для нерезидентов, содействия развитию конкуренции в банковском деле, а с другой стороны - были приняты меры по ограничению доступа иностранных банков на российский рынок[9].

Деятельность иностранных банков и их филиалов, а также совместных банков доля нерезидентов в которых превышает 50% регулируется помимо Федерального закона “О банках и банковской деятельности” Указом Президента РФ от 17 ноября 1993 № 1924 “О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ”, Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. “О совершенствовании работы банковской системы РФ”, а также нормативно-правовыми актами Банка России, в том числе Положением о порядке регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов (введено в действие Приказом Банка России от 23 апреля 1997 г. №02-195).

Структурные элементы банковской системы могут быть классифицированы по различным признакам. Так, по признаку наличия государственно-властных полномочий могут быть выделены: Центральный банк Российской Федерации, как единственный банк, имеющий государственно-властные и нормотворческие полномочия, и все иные кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.

Образующие банковскую систему организации могут иметь статус юридического лица (Банк России, кредитные организации, иностранные банки) или не иметь такого статуса (структурные подразделения, территориальные учреждения Банка России; представительства и филиалы кредитных организаций резидентов, а также представительства и филиалы иностранных банков в Российской Федерации).

На 1 октября 1997 г. кредитные организации имеют 39003 филиалов, в т.ч. Сбербанка РФ 34426 филиалов и 172 представительства кредитных организаций на территории РФ, а также 15 филиалов и 140 представительства (109 в дальнем зарубежье и 31 в ближнем зарубежье) действующих кредитных организаций за рубежом.

По месту регистрации, в банковской системе России действуют организации, созданные и зарегистрированные в Российской Федерации, а также организации, зарегистрированные по законодательству иностранных государств (банки-нерезиденты), расположенные за пределами РФ и их филиалы и представительства, находящиеся в РФ. Причем к банкам-нерезидентам относятся и банки, созданные на средства РФ за рубежом (например, Московский народный банк в Лондоне и т.п.).

В зависимости от целей, стоящих перед кредитными и иными организациями, включенными в банковскую систему России, их можно разделить на коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, т.е. все кредитные организации. При этом, по смыслу статьи 50 ГК РФ, представительства и филиалы иностранных банков коммерческими организациями по законодательству России признаны быть не могут, поскольку таковыми являются непосредственно те иностранные банки, которых они представляют.

Коммерческие банки бывают универсальными и специальными, региональными и межрегиональными (не ограничивающими свою деятельность определенной территорией), отраслевыми или созданными под реализацию конкретной программы (например, банки развития) и не ограничивающими свою деятельность определенной отраслью или программой.

К некоммерческим организациям, относится Центральный банк Российской Федерации, не имеющий цели получения прибыли.

Одним из важнейших критериев, позволяющих классифицировать организации, образующие банковскую систему, на группы является форма собственности. По этому признаку могут быть выделены частные, государственные, муниципальные и смешанные кредитные организации.

Банк России является государственной организацией поскольку его уставный капитал и иное имущество являются федеральной собственностью.

В целях обеспечения экономической реформы в России могут создаваться муниципальные банки.

Муниципальными признаются коммерческие банки, входящие в банковскую систему РФ и осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления (п.1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации “О создании муниципальных банков в городах” от 22 июля 1993 года” № 5498-1).

К частным относятся кредитные организации, уставной капитал и имущество которых находятся в собственности физических лиц или юридических лиц, основанных на частной собственности. Во всех иных случаях кредитные организации могут быть отнесены к смешанному типу. Среди них такие крупнейшие банки России как Сбербанк России и Внешторгбанк России, больше половины акций которых до 1 января 2000 года принадлежат Банку России.

В зависимости от принадлежности юридических и физических лиц, внесших свои средства в уставной капитал кредитных организаций к тому или иному государству, эти организации могут быть российскими или с иностранными инвестициями (совместные, иностранные).

Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, которые не являются элементами банковской системы России, непосредственно не осуществляют банковских операций и их деятельность не может преследовать извлечения прибыли. Основными задачами союзов и ассоциаций (например, Ассоциации российских банков) являются защита и представление интересов своих членов, координация их деятельности, осуществление межрегиональных и международных связей, удовлетворение научных, информационных и профессиональных интересов, выработка рекомендаций для осуществления банковской деятельности и решение иных совместных задач.

В отличие от союзов и ассоциаций, группы кредитных организаций и холдинги имеют право осуществления банковских операций. При этом статус кредитной организации на группы и холдинги не распространяется, а банковские операции осуществляются от имени участвующих в группе или холдинге организаций.

Создание групп или холдингов осуществляется на основании соответствующих договоров, заключаемых между кредитными организациями или путем приобретения контрольного пакета акций.

Таким образом, группу кредитных организаций образуют равноправные хозяйственные общества, а холдинги предполагают существование основной кредитной организации и дочерних кредитных организаций в силу преобладающего участия в их уставном капитале основной организации, которая в силу этого, либо в соответствии с заключенным между ними договором, может определять решения, принимаемые таким обществом (ст. 105 ГК РФ).

Итак, банковская деятельность – это особого рода деятельность, осуществляемая только в рамках кредитной (банковской) системы России специально созданными для этой цели, юридическими лицами, получившими соответствующее разрешение (лицензию) уполномоченного государственного органа - Банка России, а также самим Банком России.

Термин “деятельность” в юридической науке характеризуется вид человеческого труда, фиксируемый в адекватных формах[10]. Поэтому для определения сущности банковской деятельности необходимо выявить признаки, отличающие этот вид деятельности от других, характеризующие его специфичность. Однако сложность формулирования юридических особенностей банковской деятельности состоит в том, что федеральное законодательство не раскрывает содержание понятия “банковская деятельность” в форме определения.

Действующее законодательство закрепляет лишь общие вопросы, связанные с банковской деятельностью. Например, в Федеральном законе “О банках и банковской деятельности” определено, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется: Конституцией РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. При этом содержание понятия «банковская деятельность», имеющее важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка России в банковской сфере, не раскрывается. Не учитывается также, что содержание понятия правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в кредитно-денежной сфере.

Так, понятие «банковская деятельность» в юридической литературе используется в основном для характеристики особенностей функционирования банков при осуществлении банковских операций.

Но помимо банковских операций в банковском законодательстве урегулирован более широкий спектр отношений, включающих организацию и функционирование всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности.

В результате по смыслу ст. 2 упомянутого Федерального закона банковское законодательство и нормативные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отношений в банковской сфере правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законами субъектов РФ вообще не предусматривается.

Нет единства в определении сути самой “банковской операции”. По мнению А.Е. Шерстобитова наиболее близко к раскрытию смысла категории “банковская операция” с точки зрения права подошел М.М. Агарков, подчеркивавший именно юридические особенности банковских операций[11].

Анализируя особенности банковских сделок и их классификацию на 1 января 1929 года М.М. Агарков отмечает следующие различия между банковскими и прочими сделками осуществляемыми кредитными организациями:

1) для банковских операций кредитных учреждений установлены некоторые специальные процессуальные правила, связанные с рассмотрением споров, связанных с банковскими операциями в судебном порядке;

2) на банковские операции и только на них распространяется действие банковской тайны;

3) для банковских операций существует специальный источник права – оперативные правила банков[12].

Из трех приведенных М.М. Агарковым различий банковских операций и других сделок банков и иных кредитных организаций, по мнению А.Е. Шерстобитова, в настоящее время сохранили свое значение два:

во-первых, распространение только на банковские операции действия банковской тайны;

во-вторых, наличие специального источника права, т.е. ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, а также большого числа нормативных актов Банка России.

Согласно ст. 6 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” к банковским операциям относятся: 1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 2) размещение вышеуказанных привлеченных средств от своего имени и за свой счет; 3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; 4) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; 5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; 6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; 7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; 8) выдача банковских гарантий.

Кредитная организация помимо перечисленных в части первой настоящей статьи банковских операций вправе осуществлять следующие сделки: 1) выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; 2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; 3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; 4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; 6) лизинговые операции; 7) оказание консультационных и информационных услуг.

Кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Все банковские операции и другие сделки осуществляются в рублях, а при наличии соответствующей лицензии Банка России – и в иностранной валюте.

Правила осуществления банковских операций, в том числе правила их материально-технического обеспечения, устанавливаются Банком России в соответствии с федеральными законами.

Следует отметить, что правовое регулирование конкретных видов банковских операций, выполняемых кредитными организациями, осуществляется не только Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”, но и Гражданским кодексом РФ.

Вопросам гражданско-правового регулирования правоотношений, возникающих в процессе осуществления банковских операций, посвящены несколько глав ГК РФ (Главы42-46 и др.).

В этой связи следует поддержать, Л.Г. Ефимову и других авторов в том, что любая банковская операция действительно представляет собой одну или несколько гражданско-правовых сделок. Кроме того, к признакам образующим понятие банковской операции, Л.Г. Ефимова относит не только юридически значимые, но и целый ряд фактических действий, связанных с бухгалтерским оформлением таких сделок[13].

Однако вышеизложенные обстоятельства все же не дают четкого и ясного ответа на вопрос, чем именно отличается банковская деятельность, и возникающие на ее основе правоотношения, от других видов деятельности и правоотношений в денежно-кредитной сфере.

Для уяснения, содержания понятия “банковская деятельность” в ее юридическом смысле необходимо, как представляется, опираться на нормы банковского законодательства, действуя методом “от противного”.

Часть 4 ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности закрепляет, какими видами деятельности кредитные организации заниматься не вправе ни при каких обстоятельствах. Таковыми являются производственная, торговая и страховая деятельность, на осуществление которых кредитным организациям установлен прямой запрет.

Отсюда следует первый вывод: банковской признается такой вид деятельности, который не является торговой, производственной или страховой деятельностью.

Второе. В отличие от других видов деятельности непосредственным предметом банковской деятельности являются деньги и обеспечение их оборота в процессе экономического воспроизводства.

Третье. Осуществляя банковскую деятельность кредитные организации действуют не только в своих интересах, как это имеет место в гражданско-правовых отношениях, но и как правило, в интересах третьих лиц, с которыми они могут и не иметь правовых отношений (например, осуществление расчетных операций по поручению своего клиента с третьими лицами, поручительства, банковские гарантии и т.п.).

Четвертое. Из названия Федерального закона “О банках и банковской деятельности” следует, что предметом его регулирования являются вопросы, связанные с банками и “банковской деятельностью”. Следовательно, те виды, деятельности, которые разрешается осуществлять кредитным организациям в соответствии с упомянутым законом никак не могут быть признаны иным видом деятельности, кроме как деятельностью банковской. В противном случае возникает логическое противоречие между названием закона и его реальным содержанием. Кроме того, в соответствии с юридической техникой в банковском законодательстве не могут быть урегулированы вопросы являющиеся предметом регулирования других отраслей российского законодательства. При таких обстоятельствах в содержание понятия “банковская деятельность” должны быть включены не только банковские операции в том виде, как они определены в ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, но и другие виды деятельности, предусмотренные этим законом. Среди них, как представляется, такие виды деятельности Банка России и кредитных организаций как: регистрация и лицензирование кредитных организаций, другие вопросы по регулированию деятельности кредитных организаций, осуществление деятельности на рынке ценных бумаг, включая эмиссию, покупку, продажу, хранение и т.п.

Поэтому, трудно согласиться с А.Е. Шерстобитовым, который, по сути, отождествляет два различных явления “банковскую деятельность” и “банковские операции”, когда отмечает, что “с юридической точки зрения “категория “банковская операция” имеет право на существование только с точки зрения публичных интересов в сфере банковской деятельности. Другими словами, с точки зрения гражданского права “банковская операция” не имеет ничего особенного по сравнению с понятием гражданско-правовой сделки. Иное дело, когда речь идет об управлении и регулировании организации и деятельности субъектов второго уровня банковской системы со стороны центрального банка государства. Здесь категория “банковская операция”, достаточно точно определенная и научно обоснованная, позволяет определить сами границы управляющего воздействия центрального банка страны, а, следовательно, и создать ему возможность обеспечения приоритета частных интересов и, соответственно, частно-правового регулирования в сфере банковской деятельности”[14].

Законодатель не случайно использует в одном законодательном акте два различных термина “банковские операции” и “банковская деятельность”. Очевидно, что эти термины обозначают различные правовые явления, которые кроме того не являются равнопорядковыми (равнозначными). Поэтому попытка раскрыть юридическую сущность банковской деятельности только через “банковские операции” представляется бесперспективной.

Более общее понятие “банковская деятельность” не может быть определено через понятие, являющееся одной из образующих его составных частей – “банковские операции”.

Таким образом, понятие “банковская деятельность” является родовым и включает в себя все виды деятельности регулируемые Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”, которые осуществляются элементами, образующими банковскую (кредитную) систему Российской Федерации. Следовательно, банковская деятельность не может и не должна отождествляться только с “банковскими операциями”, как это делается в ст. 172 УК РФ. Банковские операции могут рассматриваться как разновидность многообразной банковской деятельности.

Итак, объектом государственного регулирования банковской деятельности являются отношения, возникающие в процессе создания, ликвидации, организации Центрального банка РФ, банков, небанковских кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков в РФ, а также осуществление ими банковских операций, операций с ценными бумагами, иных видов деятельности, в том числе по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля.

Правильное понимание кредитной системы РФ, её места в механизме государственного управления, соотношение полномочий органов государственной власти в процессе управления кредитной системой возможно при комплексном исследовании законодательных актов, регулирующих её организацию и функционирование.

2. Формы и методы государственного регулирования банковской деятельности

Проведенные за последнее десятилетие экономические и политические преобразования существенным образом изменили содержание и функции, присущие государству времен СССР и государству в его нынешнем виде.

Рыночные преобразования, бурное развитие всех возможных форм собственности, отказ от государственной монополии во многих сферах экономической деятельности серьезным образом ограничили возможности нынешнего Российского государства в сравнении с прежним СССР, в части его воздействия на экономику страны. Произошедшие изменения получили свое юридическое закрепление в Конституции РФ и Федеральных законах, которые непосредственным образом влияют на основные направления деятельности (функции) государства во внутренней и внешней политике.

В то же время было бы ошибочным утверждение о том, что взамен практически полного монополизма в экономике государство не использует иные формы воздействия на экономику. Безусловно, среди основных внутренних функций Российской Федерации экономическая функция занимает основополагающее значение. Так, многими авторами признается, что главная особенность экономической функции современного Российского государства, по сравнению с хозяйственно-организаторской функцией Советского государства, по всеобъемлющему руководству экономикой является “необходимость поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживания эффективного государственного регулирования совместно с рыночными механизмами”[15]. Поэтому формирование кредитной системы, создание условий для эффективного осуществления банковской деятельности в Российской Федерации является важнейшей составной частью единой экономической политики государства.

В России вопрос о государственном регулировании экономики получил особую актуальность в годы экономических реформ и в связи с переходом к рыночным отношениям, поскольку в существовавшей ранее административно-командной системе управления страной вопрос о регулировании со стороны государства тех или иных общественных экономических отношений не возникал. Все проблемы решались государством в процессе осуществления управленческих функций, что было обусловлено существованием, как правило, единственной – государственной формы собственности на средства производства, существованием государственной монополии на банковскую деятельность и т.п. Поэтому государство в лице конкретных органов управления (правительство, министерство финансов, Госплан, Госбанк, другие министерства и ведомства) имело возможность непосредственно вмешиваться в процессе государственного управления в оперативную, хозяйственную деятельность субъектов экономических отношений.

Бурное развитие рыночных отношений, создание хозяйствующих субъектов, основанных на различных формах собственности, расширение их прав неизбежно привело к необходимости ограничения функций государства и переходу его органов от непосредственного управления экономикой и её субъектами к более мягкому воздействию на их деятельность.

К настоящему времени вопросы государственного регулирования отдельными сферами общественно-экономических отношений приобрели юридически значимый характер, поскольку получили закрепление в законодательстве. В последнее время приняты федеральные законодательные акты по вопросам государственного регулирования различных сфер экономики страны. Так, принят Федеральный закон от 14 июля 1997 г. “О государственном регулировании агропромышленного производства”, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. “О рынке ценных бумаг”, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. “О финансово-промышленных группах”, Закон РФ “О страховании”. Помимо федеральных законодательных актов, федеральными органами исполнительной власти также принято значительное количество нормативно-правовых актов (например, Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. “О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок”, Постановление Правительства РФ от 31 октября 1996 г. “О мерах по государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок” и т.п.).

С учетом кризиса платежеспособности в экономике России Совет Федерации в качестве первоочередных мер преодоления кризиса признал целесообразным ввести государственное регулирование транспортных тарифов и цен на энергоресурсы, а также введение государственного регулирования заработной платы[16].

Таким образом, вполне обоснованным следует признать утверждение некоторых ученых о том, что в условиях реформирования экономики, в кризисных ситуациях роль государства возрастает[17].

В банковской системе такая необходимость возникла в конце 80-х – начале 90-х годов, когда государство отказалось от своей монополии на банковскую деятельность. Однако в прямой форме принцип государственного регулирования банковской деятельности в каком-либо законодательном или ином нормативно-правовом акте не предусмотрен. В результате ни Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ни Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” не определяют содержание таких понятий как государственное регулирование кредитной системы или банковской деятельности, принципы и основные направления такого регулирования и т.п.

В то же время были созданы кредитные организации, основанные на частной или смешанной форме собственности. Вновь создаваемая банковская (кредитная система) страны требовала новых форм опосредованного (косвенного) управления ею, которые с одной стороны, обеспечивали бы возможность влияния со стороны государства на процессы в кредитной сфере, а с другой, - обеспечивали бы независимость хозяйственной деятельности субъектов кредитных правоотношений. Такой формой государственного управления в широком смысле этого слова является государственное регулирование кредитной системы и банковской деятельности в РФ.

Государственное регулирование в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему государственных мер законодательного, исполнительного, надзорного и контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными государственными органами в целях обеспечения надлежащей организации и функционирования существующей социально-экономической системы государства, частью которой является кредитная система России.

Важное значение для правильного понимания особенностей правового регулирования банковской деятельности в России имеет принцип государственного регулирования организации и функционирования денежно-кредитной системы РФ.

С 1990 г. российское государство отказалось от своего исключительного права заниматься банковским делом (принцип государственной банковской монополии), сохранив за собой лишь регулирующие, надзорные и контрольные функции.

Государственное регулирование выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования, и в осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и т.п.

Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется именно в правовой форме, через соответствующие законодательные и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти. Государственное регулирование кредитной системы осуществляется и через другие, закрепленные законом, виды деятельности уполномоченных государственных органов (надзор, контроль, лицензирование, применение специальных экономических методов воздействия на кредитную систему).

Следует согласиться с позицией, поддержанной многими учеными –участниками “Лазаревских чтений” в Институте государства и права Академии наук РФ о том, что государственное управление осуществляется всеми ветвями власти, а корень всех проблем, возникающих в российском обществе, лежит “как в установленном соотношении ветвей государственной власти, так и в организационной и правовой основе построения системы и деятельности органов государственного управления”[18]. Причем характерным является тот факт, что вопрос о готовности государственной власти к решению всех вопросов управления социальными процессами и воздействия на объекты управления является одним из острейших в конце нынешнего столетия не только для Российской Федерации.

Понятие “управление” используется в широком смысле, как деятельность государства по руководству всеми сферами экономической, политической, общественной жизни, и в узком смысле слова, как деятельность исполнительных органов государственной власти.

М.Н. Марченко также обращает внимание на то, что основной смысл и содержание государственного регулирования экономики заключается в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий, а также во всестороннем контроле за выполнением требований, содержащихся в нормах права, регулирующих те или иные общественные отношения; координации и установлении общего направления деятельности участников соответствующих отношений; всесторонней защите их законных интересов и прав; определении и нормативном закреплении приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политике; установлении порядка заключения государственных контрактов (договоров), порядка регистрации, лицензирования и т.п.[19]

В настоящей работе термин “управление” применительно к кредитной системе РФ используется в широком смысле, как форма государственного регулирования, а не только лишь как деятельность органов исполнительной власти.

Исследуя теоретические проблемы государственного управления, Г.В. Атаманчук отмечает, что вполне правомерное определение государственного управления через термин “деятельность”, принятое в юридической науке, в то же время не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей. По его мнению, наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина “ воздействие”, который указывает на главное в управлении – момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей.

С учетом изложенного, под управлением, по мнению Г.В Атаманчука, следует понимать целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)[20].

Объем полномочий государственных органов по осуществлению функций государственного управления экономической деятельностью субъектов хозяйствования, зависит от установленных законодательством и учредительными документами имущественных прав, закрепленных за упомянутыми лицами и форм собственности. Так, высказано вполне обоснованное мнение о том, что сами отношения исполнительной власти с хозяйственными обществами более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением как в отношении государственных предприятий и учреждений[21].

В экономической литературе отмечается, что объектами государственного регулирования являются сферы, отрасли, регионы, а также ситуации, явления и условия социально-экономической жизни страны, где возникли или могут возникнуть трудности, проблемы, неразрешаемые автоматически или разрешаемые в отдаленном будущем, в то время, как снятие этих проблем настоятельно необходимо для нормального функционирования экономики и поддержания социальной стабильности. Среди объектов государственного регулирования экономики называются: денежное обращение и состояние платежного баланса[22].

Практика рыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачи, в том числе и удержание рыночных отношений в конкурентных рамках, невозможно решать вне государственно-правового механизма[23]. В особенности это касается кредитной (банковской) системы РФ. Однако при этом важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование кредитной системой переходит в свою противоположность – управление экономикой административными методами.

Поэтому, как справедливо отмечал, В.С. Мартемьянов, мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются достаточностью и необходимостью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в правовых нормах[24]. В то же время, отказываясь от непосредственного административно-командного стиля вмешательства государства в экономические процессы страны, необходимо проявлять крайнюю осторожность и не допустить полного перехода государственного воздействия на экономику гражданско-правовыми средствами. Между тем, тенденции, свидетельствующие о наличии такой в опасности, становятся реальностью.

Так, И.Л. Бачило отмечает: «Термин “регулирование” при организации отраслевых систем управления, а теперь многоотраслевых, как правило, не применяется. В идеологии руководителей исполнительной власти заметно влияние установок на понимание государственного управления, государства в целом в качестве организации, реализующей определенный вид услуг. Отсюда ориентация на усвоение методов цивилистического характера структура исполнительной власти. Такие институты, как лицензирование, регистрация, сертификация, становятся источником дохода, а не контроля, учета и регулирования. Получает жизнь модель государственной услуги, и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру. Это можно заметить даже по терминологии; федеральные органы в большей мере наделены полномочиями оперативного управления, а не государственного.

Это говорит о том, что не только объект не в полном объеме, но и система полномочий, компетенция органов исполнительной власти в целом сужаются и не адекватны потребностям управления»[25].

Приведенный тезис непосредственно касается нынешнего состояния государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.

По своей правовой природе государственное управление банковской деятельностью в России имеет межотраслевой характер, состоит в эффективной организации банковской деятельности, руководстве и осуществлению контроля и надзора в этой сфере[26].

Государственное регулирование банковской деятельности имеет как бы два основных уровня.

С одной стороны, - это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. Поэтому воздействие государства осуществляется на все структурные элементы кредитной системы, включая Центральный банк РФ. Регулирующее воздействие государства на упорядочение процессов в кредитной системе проявляется, например, в принятии соответствующими органами государственной власти федеральных законов и иных нормативно-правовых актов.

В рамках этой стороны государственного регулирования принимаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляются иные меры прямо или косвенно, влияющие на состояние кредитной системы и внутреннюю политику в государстве. Так, Президент РФ принял во внимание и согласился с предложениями Правительства РФ и Банка России об укрупнении денежной единицы РФ, проведении с 1 января 1998 г. деноминации рубля и замене обращающихся рублей на новые, по соотношению 1000 рублей в деньгах старого образца на 1 рубль в новых.

С другой стороны, - государственное регулирование кредитной системы проявляется в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистрации, лицензированию и осуществлению банковской деятельности конкретных элементов кредитной системы.

При этом, если в первом случае государственное регулирование проявляется в широком смысле и связано с установлением единого государственного механизма по регулированию, надзору и контролю за банковской деятельностью в РФ, то во втором случае речь идет, по сути, о государственном регулировании предпринимательской деятельности в одной из сфер российской экономики – сфере денег и кредита (или банковской деятельности).

Для выполнения своих функций и регулирования экономики государство использует соответствующие правовые методы и формы государственного воздействия на банковскую деятельность.

Важное значение для понимания особенностей государственного регулирования банковской деятельности имеют методы такого регулирования.

Современная наука под методом понимает определенные приемы, способы и образ действий[27].

В философии метод (от греческого methodos) - путь, исследование, прослеживание – это способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности[28].

Способы, средства и приемы воздействия на те или иные объекты, закрепленные в действующем законодательстве приобретают правовое значение и поэтому образуют метод правового регулирования.

С учетом изложенного под государственно-правовым методом регулирования банковской деятельности понимается совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов на порядок организации и осуществления банковской деятельности в РФ.

Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется федеральными государственными органами с использованием административно-правового и гражданско-правового методов регулирования.

При этом в основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения, поскольку оба метода правового регулирования используются в денежно-кредитной и банковской сферах общественных отношений. Экономическое содержание государственного регулирования банковской деятельности наиболее ярко проявляется при установлении Банком России в соответствии со ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» кредитным организациям обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер.

Указанные нормативы имеют безусловно экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, т.к. в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

Вместе с тем в процессе государственного регулирования банковской деятельности используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, регулируемые нормами гражданского законодательства и не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий.

Например, акционирование государством принадлежащих ему банков, покупка государством акций кредитных организаций, проведение конкурсов на получение права кредитными организациями на обслуживание бюджетных средств, выполнение Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций, совершение иных сделок с кредитными организациями (покупка и продажа ценных бумаг, гарантий, поручительств, валютные интервенции и т.п.). В основе вышеперечисленных способов воздействия на денежно-кредитную сферу страны находятся договорные, а не административные правоотношения (п. 3 ст. 4; ст. 61 Федерального закона).

Как экономические (косвенные), так и административные (прямые) методы воздействия на предпринимательскую деятельность и экономику страны, наряду с правовыми формами государственного регулирования являются частью денежно-кредитной политики государства.

Под денежно-кредитной политикой принято понимать - целенаправленное управление государства банковским процентом, денежной массой и кредитами. При этом суть денежно-кредитной политики выражается в том, что государство воздействует на денежную массу и процентную ставку, а они в свою очередь - на потребительский и инвестиционный спрос[29]. Данное определение, как представляется, имеет узкоэкономическую направленность.

Полагаем, государственную денежно-кредитную политику следует рассматривать с более широких позиций, в том числе с точки зрения государственного регулирования банковской деятельности и правовых отношений в кредитной системе в целом.

Уяснение сущности государственного регулирования банковской деятельности было бы не полным без указания правовых форм, в которых такое регулирование осуществляется.

Можно выделить следующие формы государственного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации:

а) нормотворчество, в процессе которого федеральные органы законодательной власти и Банк России устанавливают порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций), а также порядок осуществления банковского надзора и контроля;

б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в РФ, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций;

в) осуществление денежно-кредитного регулирования, например, путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов;

г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью, включая контрольную деятельность Государственной Думы РФ за осуществлением Банком России возложенных на него функций; контрольную деятельность Счетной палаты; надзорно-контрольная деятельность Банка России, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур за кредитными организациями;

д) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности.

Что же касается государственного регулирования банковской деятельности, осуществляемого методом гражданско-правового регулирования, то правовой формой его выражения являются гражданско-правовые договора.

Нормотворчество является важнейшей формой государственного регулирования банковской деятельности и выражается в принятии уполномоченными органами государственной власти законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

Источниками государственно-правового регулирования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие основы организации и функционирования банковской системы и осуществления банковской деятельности. В совокупности с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в денежно-кредитной и банковской сферах, они образуют банковское право России.

Ведущее место в правовом регулировании банковской системы принадлежит Конституции РФ, определяющей основы политической и экономической системы, принципы построения системы органов государственной власти в России, разграничения предметов ведения и полномочий между ними.

По вопросам организации и функционирования банковской системы принимаются федеральные законы (ст.76 Конституции РФ). Федеральные законы принимаются и одобряются палатами Федерального Собрания, соответственно — Государственной Думой и Советом Федерации, и подписываются Президентом РФ (ст. 95, 105, 107 Конституции РФ). Никакие иные законодательные органы государственной власти РФ (например, законодательные органы субъектов РФ) не вправе осуществлять правовое регулирование банковской системы и банковской деятельности.

Основные вопросы, касающиеся регулирования правового статуса Банка России, целей и задач его деятельности, взаимоотношений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления, а также вопросы денежно-кредитной политики, организации наличного и безналичного денежного обращения закреплены в Федеральном законе “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”.

В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» определены элементы банковской системы России, раскрываются наиболее общие понятия о субъектах банковской деятельности, о порядке их создания, регистрации и лицензирования. Кроме того, в нём установлены виды осуществляемых в РФ банковских операций, а также правовые гарантии обеспечения стабильности банковской системы и т.п.

Гражданский кодекс РФ определяет общие правила создания и функционирования юридических лиц, их виды и правовое положение (особенности создания и правового положения акционерных обществ конкретизируются в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г.). Кроме того, ГК РФ определяет содержание, основания приобретения, реализации и прекращения права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, регулирует обязательственные и иные правоотношения гражданско-правового характера. В ГК РФ устанавливаются также особенности правового регулирования отдельных видов обязательств, имеющих непосредственное отношение к банковской деятельности (заем и кредит, уступка денежного требования, банковский вклад и банковский счет, расчеты, порядок предоставления банковской гарантии и др.).

Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. определяет принципы осуществления валютных операций в РФ, функции и полномочия Банка России как органа валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов при осуществлении валютных операций, ответственность за нарушения валютного законодательства.

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса и, в частности, применительно к Банку России устанавливает банковскую систему кассового исполнения бюджета.

Вопросы осуществления контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов закреплены в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Банка России и кредитных организаций в части обслуживания ими государственного бюджета, а также за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ (ст. 19 Федерального закона).

Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга урегулированы также в Законе РФ от 13 февраля 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», который закрепляет понятие, формы и состав государственного долга РФ, порядок его обслуживания Банком России.

Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» регулирует организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, правовое положение, функции и полномочия федерального антимонопольного органа и иные вопросы.

Среди источников правового регулирования банковской деятельности важное место занимает Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., который определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, особенности формирования и использования их имущества и т.п.

Серьезное влияние на правовое регулирование банковской деятельности оказывает Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. “О рынке ценных бумаг”, в котором определены требования к кредитным организациям, действующим на рынке ценных бумаг, устанавливаются случаи обязательного согласования совместных решений Банка России и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и т.п.

Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1996 г. “О бухгалтерском учете” Банк России осуществляя регулирование бухгалтерского учета, утверждает в пределах своих полномочий бухгалтерскую отчетность банков.

К источникам правового регулирования банковской деятельности, безусловно, относятся международные договоры Российской Федерации. В особенности это касается международных договоров, на основе которых создаются и функционируют представительства и учреждения Банка России на территории иностранных государств. Так, в соответствии с Конституцией РФ и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются составной частью ее правовой системы. Упомянутый Закон регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.

Источники правового регулирования системы Банка России содержатся и в некоторых других законодательных актах РФ. Например, особенности организации и деятельности полевых учреждений Банка России, не связанные с банковской деятельностью, определяются федеральными законодательными актами по вопросам обороны, безопасности и прохождения военной службы в Российской Федерации (военным законодательством), а также нормативными актами Президента РФ и высших органов военного управления. В связи с этим нормы военного законодательства также являются источниками правового регулирования системы полевых учреждений Банка России в целом. К ним относятся Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ “Об обороне”, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 “О безопасности”, Закон Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. № 4455-1 “О воинской обязанности и военной службе”, Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. №4338-1 “О статусе военнослужащих”, Закон РФ от 12 февраля 1993 г. “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и их семей” и другие законодательные акты.

Организация и деятельность полевых учреждений Банка России, как воинских учреждений, кроме того, регулируется Общевоинскими уставами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства России по вопросам обороны, безопасности, военной службы, прав, обязанностей и ответственности военнослужащих, нормативными актами Министра обороны России и Генерального Штаба Вооруженных Сил России.

Закрепленные в федеральных законах правовые нормы, касающиеся организации и функционирования системы Банка России, осуществления банковской деятельности в Российской Федерации, свое развитие и конкретизацию получают в нормативных актах Центрального банка РФ.

В последнее время в научной литературе и в периодической печати встречается мнение о том, что в условиях нынешней экономической ситуации банковская система должна быть самоуправляющейся, саморегулирующейся и самонастраивающейся, для чего требуется ограничить монополизм Банка России, по регулированию банковской деятельности[30].

Как представляется, подобный подход имеет больше политический, чем экономический и юридический характер. С точки зрения права и экономики, к государству и его органам термин монополизм вообще не может быть применен, поскольку любое государство по определению является монополистом в сфере регулирования общественных отношений на своей территории и это его право является одним из признаков государственного суверенитета.

Государство имеет исключительные полномочия на осуществление государственного регулирования экономических отношений, в том числе в денежно-кредитной сфере.

Для реализации своих функций в сфере государственного регулирования банковской деятельности Российским государством создан Центральный банк РФ, являющийся основным органом, осуществляющим функции государственного управления кредитной системой и банковской деятельностью в РФ.

Так, по Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их формирования, организации и деятельности, а также финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки (ст.72 Конституции РФ). Поэтому применительно к осуществлению государством и его органами своих суверенных полномочий в процессе реализации функций по государственному регулированию экономики вряд ли применимы такие понятия, как “монополизм” или “конкуренции”.

Коммерческие организации могут конкурировать с другими коммерческими организациями и государством в хозяйственной деятельности, но отнюдь не в сфере осуществляемого государством и его органами управления политическими, социальными и экономическими процессами.

Вместе с тем в литературе отмечаются недостатки и нарушения в деятельности Банка России, которые имеют не только объективные, но субъективные причины.

Среди причин непосредственно влияющих на недостатки в работе Банка России, как представляется, можно назвать не только противоречия, содержащиеся в действующем законодательстве, но и во многих случаях слабое знание этого законодательства сотрудниками Банка России, а также отсутствие ясного научного представления о системе, принципах организации и деятельности Банка России в целом и его месте в едином механизме государственного управления.

С учетом изложенного, нельзя не согласиться с А.М. Тавасиевым, А.В Молчановым, подчеркивающими, что рынок, как более или менее успешно действующая саморегулирующаяся система, функционирует в основном на микроуровне, т.е. на уровне отдельно взятой хозяйствующей единицы (предприятия, организации), осуществляющей конкретные соглашения и сделки. Но чтобы рынок был таким саморегулирующимся, он сам должен быть урегулирован на макроуровне, т.е. в масштабах национальной экономики. Точнее говоря, должны быть урегулированы относящиеся к данному уровню общие условия функционирования рынка[31]. Поэтому первейшим условием саморегулирования рыночной экономики вообще и банковской системы в частности должно быть ее разумное регулирование на макроуровне со стороны государства.

Однако это условие, как справедливо отмечает А.В. Молчанов, не соблюдается из-за системного кризиса в стране, вследствие сознательно проводившейся в стране политики ложно понятого либерализма, отстранения государства от выполнения его исконных функций, и как результат – стихийно формирующийся в стране дикий рынок, оставляющий слишком мало места для его саморегулирования и социально ориентированного развития.

Отсюда формулируется ключевая задача: государство должно взять под свою регулирующую “руку” процесс перехода к рынку, включая процесс формирования рыночной банковской системы[32].

В то же время минимальное усиление функции государственного регулирования в банковской сфере вызывает негативную реакцию со стороны наиболее крупных кредитных организаций.

Как отмечает С. Чугаев, проблема состоит в том, что избранный Президентом РФ, вопреки ожиданиям крупных финансово-промышленных групп, курс на укрепление роли государства во всех сферах, в том числе в экономике, на создание жесткой системы финансового контроля и отделение бизнеса от государства вызывает у них недовольство. Это порождает напряженную ситуацию в стране, получившую в прессе название “война банков”[33].

Таким образом, в основе возникших проблем – попытка усиления роли государства в сфере регулирования экономических процессов, и в частности в кредитной сфере (попытка отстранение крупных банков от бюджетных денег, установление экономических нормативов для кредитных организаций и т.п.) и нежелание крупнейших банков признать усиление регулирующей роли государства в экономике и банковской деятельности.

В связи с возникшей дискуссией небезынтересным представляется мнение некоторых иностранных ученых по проблеме государственного регулирования банковской деятельности. А.М. Поллард, Ж.Г. Пассейк, К.Х.Эллис, Ж.П. Дейли на примере развития банковского дела в США отмечают, что в законодательном процессе регулирования банковской деятельности США продолжают доминировать политические процессы, а банковским делом руководили в большей степени с позиций политики, а не науки. При этом проблема “банки - против управленческих учреждений” присуща и банковской системе США. “Банки, - как отмечают вышеназванные авторы, описывая позицию новых конгрессменов, - продолжают считаться, как и во времена образования республики, предприятиями, деятельность которых должно ограничивать, иначе подобно Левиафану, они опутают своими нитями все общество”[34].

Более того, в США регулирующее воздействие государства на банковскую деятельность не только не прекращалось, но и приобретало разнообразные качественные формы, приспосабливалось к реальностям конкретно-исторического периода развития страны.

Так, в отличие от РФ в США более 5 государственных органов, регулирующих банковскую деятельность (управление валютного контроллера, федеральная резервная система, федеральная корпорация страхования депозитов, комиссия по ценным бумагам и биржам, министерство юстиции). Помимо этого, с учетом традиционного представления о двухуровневой банковской системе в США государственное регулирование банковской деятельности в США осуществляют, помимо федеральных органов (как в России), еще и государственные органы на уровне штатов. Для этого созданы банковские департаменты штатов[35].

В то же время, среди американских ученых и практиков также как и в России, идет дискуссия о том, нужны ли вообще регулирование и надзор за банковской деятельностью.

Так, Джордж Бристон считает, что “вероятно, пришло время осознать, что финансовые институты являются просто предприятиями и специального регулирования требуют только некоторые аспекты их деятельности». По его мнению, исторически возникающие доводы в пользу регулирования банковской деятельности уже не соответствуют сегодняшнему дню[36].

Конечно же, это крайняя позиция. Государственное регулирование кредитной системы, наоборот, должно способствовать развитию банковской системы, обеспечивая тем самым баланс интересов государства и общества, коммерческих организаций и предпринимателей, а также обеспечивая надежные правовые гарантии прав и законных интересов граждан.

Ярким примером социальной значимости для государства и общества правильного понимания государственного регулирования кредитной системы для обеспечения национальной безопасности являются принимаемые Президентом РФ меры к прекращению конфликта, возникшего между крупными банками и федеральными органами исполнительной власти РФ[37]. В этом смысле государственное регулирование кредитной системы должно обеспечить реализацию определенных задач и осуществляться с учетом закрепленных законом принципов кредитной системы.

3. Правовые принципы государственного регулирования банковской деятельности

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в Российской Федерации установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций.

Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого целого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, несмотря на предоставленную самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственной власти и управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала Российской Федерации.

Деятельность государственных органов должна осуществляться в едином направлении и обеспечивать достижение стоящих перед ними общих задач по государственному регулированию банковской деятельности в России и соответствовать правовым принципам такого регулирования, вытекающим их содержания действующего законодательства.

Задачи и правовые принципы государственного регулирования кредитной системы Российской Федерации. Основными задачами государственного регулирования банковской деятельности в РФ, являются:

- защита и обеспечение устойчивости денежной единицы РФ – рубля (ст.75 Конституции РФ);

- обеспечение интересов национальной безопасности РФ в денежно-кредитной сфере;

- денежная эмиссия;

- обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств в РФ (п.1 ст. 8 Конституции РФ);

- обеспечение эффективности денежно-кредитного, инвестиционного процесса в народном хозяйстве (ст.74 Конституции РФ);

- создание надежных юридических условий обеспечивающих внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов;

- создание надежных правовых условий вхождения российских кредитных организаций в международную банковскую систему;

- обеспечение надежного, стабильного функционирования банковской системы;

- обеспечение прав и законных интересов государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и физических лиц в процессе их банковского обслуживания;

- создание нормативно-правовой основы организации и функционирования банковской системы, а также обеспечение надзора, контроля и лицензирования банковской деятельности;

- обеспечение интересов Российской Федерации, российских организаций в международных денежно-кредитных отношениях;

- создание условий, обеспечивающих равенство кредитных организаций, способствующих развитию конкуренции и ограничению монополистической деятельности в банковской сфере.

Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации осуществляется в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем лицам, имеющим право на осуществление банковской деятельности и объединяющими их в единое целое – банковскую систему России. Поэтому вопрос о правовых основах государственного регулирования банковской деятельности без раскрытия содержания принципов такого регулирования, как представляется, был бы освещен не полностью.

Принципы государственного регулирования представляют собой основополагающие идеи, закрепленные в правовых нормах, в соответствии с которыми организуется и функционирует механизм российской государственности применительно к тем сферам общественных отношений, которым присущи признаки экономической свободы, свободы предпринимательства.

Принципы государственного регулирования кредитной системы – часть объективно существующих общих принципов управления государством, которые закрепляются в действующем законодательстве и используются в процессе управления страной, в том числе в процессе регулирования денежно-кредитной системы и ее части – банковской системы.

Общими принципами государственного воздействия на общественно-экономические процессы в РФ, в т.ч. на банковскую деятельность, являются:

законность;

принцип федерализма;

принцип ограниченности круга лиц, деятельность которых подлежит регулированию в соответствии с федеральным банковским законодательством (принцип осуществления банковской деятельности специализированными организациями);

принцип сочетания государственного регулирования и независимости кредитной системы;

принцип договорных отношений в процессе осуществления банковской деятельности;

принцип юридического равенства кредитных организаций;

принцип взаимодействия между государственными органами в процессе регулирования банковской деятельности;

принцип планирования и учета достижений науки и практики;

принцип соблюдения государственной, банковской, коммерческой и служебной тайны;

принцип конкуренции и ограничения монополистической деятельности и другие.

Поэтому принципы государственного регулирования банковской деятельности в РФ можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элементам механизма Российского государства и кредитной (банковской) системы, основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности государственного воздействия на организацию и функционирования кредитной системы и банковской деятельности в России и возникающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для государственного регулирования банковской деятельности имеет основополагающий конституционный принцип законности, в соответствии с которым государственное регулирование банковской деятельности в РФ осуществляется на основании Конституции России и действующего федерального законодательства. Сама денежно-кредитная система страны (и её составная часть – банковская система) создается и функционирует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Закрепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность и правовое положение элементов, включенных в банковскую систему РФ, должны соответствовать Конституции, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в их толковании и применении.

Достаточное количество качественных правовых норм, наряду с высоким уровнем их исполнения всеми субъектами правоотношений в банковской сфере (государство, Банк России, кредитные и иные организации, образующие банковскую систему, юридические и физические лица), является основой обеспечения режима подлинной законности при организации денежно-кредитной системы и осуществлении банковской деятельности.

Принцип конституционной законности является основой обеспечения прав и законных интересов всех участников правоотношений в банковской сфере.

Единая кредитная (банковская) система и ее составные части, порядок их создания и деятельности, полномочия и взаимоотношения с государством, в том числе и с Банком России, определяются федеральными органами законодательной власти.

Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти, применительно к организации и деятельности Банка России принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Нормативно-правовые акты подзаконного характера по вопросам регулирования банковской деятельности, проведения банковских операций вправе издавать только Банк России.

Вышеуказанные нормативно-правовые акты должны соответствовать федеральному законодательству, быть официально опубликованы в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), доведены до сведения кредитных организаций, а если они непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, то должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ.

Органы государственной власти РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные акты, изданные по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.

В соответствии с принципом конституционной  законности взаимодействие между органами государственной власти РФ и Банком России, согласование ими решений по вопросам, отнесенным к совместному ведению, также должно иметь в своей основе закрепленные в федеральном законодательстве правовые нормы.

Вместе с тем действующее законодательство содержит некоторые противоречия, касающиеся особенностей взаимоотношений Банка России с органами государственной власти, и в частности по вопросу о разграничении полномочий по реализации возложенных на них функций.

Так, некоторая двусмысленность заложена п. 1 ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)». Согласно ст. 2 вышеупомянутого Федерального закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Под федеральной понимается разновидность государственной собственности, принадлежащая на праве собственности Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК РФ). Согласно п. 1 ст. 114 Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ. В то же время ст. 125 ГК РФ предусматривает возможность органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов от имени Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Кроме того, в случаях и в порядке предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125, ст. 214 ГК РФ).

Вместе с тем, учитывая приоритет конституционных норм перед правовыми нормами других законодательных актов, возникает противоречивая ситуация, затрудняющая понимание порядка управления федеральной собственностью, разграничения полномочий между органами государственной власти в этой сфере и ставящая под сомнение независимость Банка России в части, касающейся управления своим имуществом.

Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что, безусловно, не способствует утверждению принципа подлинной законности в деятельности Банка России и других органов государственной власти по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ.

На практике встречаются случаи явного нарушения федеральными органами исполнительной власти и Банком России принципа законности. В сфере банковской деятельности они допускают случаи принятия подзаконных нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству.

Так, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина, Федеральной налоговой службы и Банка России №76, № ВГ-6-09/597, № 318, которым сообщено, что ст. 855 ГК РФ применяется с учетом содержания ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Этим письмом со ссылкой на ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» установлено, что предприятия обязаны до наступления срока платежа сдать платежные поручения соответствующим учреждениям банка на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды. При этом указанные платежные поручения банками и кредитными учреждениями исполняются в первоочередном порядке. Это требование не соответствует очередности списания кредитной организацией денежных средств с банковского счета клиента, установленного в ст. 855 ГК РФ, где указано, что платежи в бюджет и внебюджетные фонды (кроме Пенсионного фонда и Фонда занятости населения) осуществляются в четвертую очередь.

Свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ (не имея, кстати, права давать разъяснения и осуществлять толкование федерального законодательства) упомянутые органы государственной власти обосновывают путем толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ, устанавливающего, что «к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ», принятым Государственной Думой 18 июля 1996 г. и подписанным Президентом России, как раз и установлен именно тот, «иной случай», когда действует не налоговое, а гражданское законодательство.

Таким образом, грубо нарушено федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя.

Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого закона.

Ничто не мешало указанным органам в установленном законом порядке через Правительство РФ обратиться к Президенту России, с просьбой вернуть принятые Государственной Думой Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон о внесении изменений ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было.

Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение субъектами гражданских и банковских правоотношений федерального законодательства, но и имело более серьезные негативные последствия.

Упомянутое письмо вызвало волну регионального нормотворчества по вопросу об очередности платежей и осуществлении расчетов в банковской сфере, отнесенных Конституцией РФ к ведению РФ.

Так, со ссылкой на якобы имеющееся несоответствие между ст. 855 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» по вопросу очередности исполнения банками поручений предприятий и организаций на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, администрацией Самарской области было принято решение впредь до устранения упомянутого несоответствия руководствоваться собственным (т.е. установленным в Самарской области) порядком очередности платежей. Аналогичные решения приняты и в некоторых других субъектах РФ.

Все эти явления ставят под угрозу сохранение единства банковской системы и порядка осуществления банковских операций на всей территории России. В этой связи письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России от 22 августа 1996 г. и нормативные акты некоторых субъектов РФ по вопросу об очередности списания денежных средств с банковских счетов клиентов банков, безусловно, подлежат отмене как противоречащие действующему федеральному законодательству.

Если, по мнению федеральных органов исполнительной власти, в ст. 855 ГК РФ необходимо внести конкретные изменения, эти государственные органы должны действовать, соблюдая установленный законом порядок внесения изменений и дополнений в федеральные законы.

Немаловажное значение с точки зрения соблюдения принципа законности имеет вопрос о роли законодательных актов субъектов РФ в регулировании правоотношений в банковской сфере. Как представляется, законодательные акты субъектов РФ и решения органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством не могут быть признаны источниками правового регулирования банковской деятельности. Но эти решения являются источниками банковского права в том случае, если на основании таких решений формируются уставный капитал и иное имущество кредитных организаций либо приобретаются акции кредитной организации.

Решения органов государственной власти субъектов РФ, органа местного самоуправления о выделении и использовании для формирования (создания) уставного капитала кредитной организации средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободных денежных средств, иного имущества, находящегося в ведении упомянутых органов, не могут не признаваться источниками банковского права, поскольку принимаются на основании банковского законодательства и в связи с правоотношениями в банковской сфере (ч. 7 ст. 11 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Так, Постановлением Главы администрации Московской области от 24 мая 1996 г. № 222-ПГ «О наделении УАКБ «Уникомбанк» статусом Московского областного банка» принято предложение Совета УАКБ «Уникомбанк» о приобретении 51% акций этого банка в ходе его седьмой эмиссии и наделении его статусом Московского областного банка. Этим же решением дано поручение финансовым органам области определить источники финансирования Московской области при формировании уставного капитала банка, а заместителю Главы администрации Московской области предписано организовать контроль за деятельностью «Уникомбанка» как Московского областного банка. В соответствии с действующим законодательством по вопросу о приобретении администрацией Московской области контрольного пакета акций (не менее 51% уставного фонда «Уникомбанка») в ходе седьмой эмиссии акций принят соответствующий закон Московской области[38].

Вышеприведенные обстоятельства еще раз подтверждают тезис не только о необходимости приведения банковского законодательства в соответствие с Конституцией РФ и принципами государственного регулирования банковской деятельности в РФ, в том числе с принципом конституционной законности, но и неукоснительного их соблюдения всеми государственными органами, юридическими и физическими лицами.

Принцип законности предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых учредителями при создании кредитных организаций. Они (капиталы) должны быть получены законным путем, а органы государственной власти (Банк России) должны иметь реальные правовые и организационные гарантии для установления этих и иных обстоятельств, предусмотренных федеральным законодательством перед регистрацией и выдачей кредитным организациям лицензии, дающей право на осуществление банковской деятельности.

Кредитные организации вправе осуществлять только те банковские операции, исчерпывающий перечень которых дан в ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” и только по тем правилам, которые определены действующим законодательством и Банком России. Иные сделки гражданско-правового характера кредитные организации осуществляют в соответствии с гражданским законодательством России. Вместе с тем, им запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

В соответствии принципом федерализма, государственное регулирование банковской деятельности основывается на том, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ определены Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11 Конституции РФ).

С учетом принципа федерализма установление системы федеральных органов, федеральной государственной собственности и управление ею, установление основ федеральной государственной и экономической политики, установление правовых основ единого рынка (финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки) находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Поэтому субъекты Российской Федерации не могут быть включены в систему органов государственного регулирования банковской деятельности, т.к. в неё могут быть включены только государственные органы федерального уровня.

В соответствии с принципом ограниченности круга лиц, деятельность которых подлежит регулированию в соответствии с федеральным банковским законодательством (принцип осуществления банковской деятельности специализированными организациями), банковскую деятельность в России могут осуществлять лица, включенные действующим федеральным законодательством в банковскую систему России. Только указанные лица и только в части, касающейся их банковской деятельности, являются объектами рассматриваемого вида государственного регулирования. Право на осуществление банковской деятельности возникает в соответствии с прямым указанием федерального закона о наличии соответствующих полномочий (например, для Банка России) либо после регистрации в Банке России в качестве кредитной организации и получения соответствующей лицензии. Причем виды банковских операций, а также валюта, в которой эти операции могут осуществляться, указываются в выдаваемой Банком России лицензии. Юридическим и физическим лицам, не удовлетворяющим изложенным требованиям, запрещено осуществлять банковскую деятельность. За нарушение этого правила к юридическим лицам применяются штрафные санкции, а физические лица могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности (ст.13 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).

Уголовная ответственность за осуществление банковской деятельности (банковских операций) без регистрации или без специального разрешения (лицензии) установлена ст. 172 УК РФ, принятого 24 мая 1996 года. При этом ч. 1 ст. 172 УК РФ отождествляет понятия “банковская деятельность” и “банковские операции”.

Важным для правильного понимания особенностей государственного воздействия на сферу банковской деятельности является принцип сочетания государственного регулирования и независимости банковской (кредитной) системы.

Законом четко определено, что органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, за исключением акционеров (учредителей), не вправе в какой-либо форме вмешиваться в деятельность Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков.

В основе этого правила лежит главный в условиях рыночных отношений принцип – экономической свободы, согласно которому кредитные организации, являясь коммерческими организациями, осуществляют свою экономическую деятельность самостоятельно, на свои или заемные средства и на свой риск (п.1 ст. 2 ГК РФ).

Принцип экономической свободы означает, что никто не вправе вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную деятельность кредитных организаций. Кредитные организации самостоятельно отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом (п.1 ст.56 ГК РФ), а принудительное изъятие у них имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 235 ГК РФ).

Кредитная организация не отвечает по обязательствам государства и Банка России, равно как государство и Банк России не отвечают по обязательствам кредитной организации, за исключением случаев, когда они сами принимают на себя соответствующие обязательства.

Никто не вправе ограничивать свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, осуществляемых в процессе банковской деятельности, определенной территорией или регионом.

Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и осуществлению несвойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц-клиентов, а также вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст.9 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ч.2 ст. 55, ст.57 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”). Исключения из этих правил могут устанавливаться только федеральным законом.

Вместе с тем некоторые ранее принятые правовые акты, не являясь актами законодательными, предписывают кредитным организациям выполнять несвойственные им функции.

Например, в Постановлении Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 года “О безотлагательных мерах по нормализации налично-денежного обращения в Российской Федерации” и в утвержденном решением Совета Директоров Банка России от 22 сентября 1993 года № 40 “Порядке ведения кассовых операций в РФ”, на банки совершенно необоснованно возложена обязанность проведения систематических проверок соблюдения предприятиями (клиентами) требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Банк России в пределах предоставленных ему полномочий также независим в своей деятельности, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных законом функций и предоставленных полномочий (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В случае вмешательства в его деятельность, Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента Российской Федерации.

При принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствующих, по мнению Банка России, действующему законодательству и нарушающих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”).

Свое реальное воплощение принцип независимости банковской деятельности получает также через реализацию принципа договорных отношений, присущего российской банковской системе. По общему правилу отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляется на основании договоров. Исключения из этого правила могут устанавливаться только федеральными законами (ч.1 ст.30 Федерального закона “ О банках и банковской деятельности”).

Свобода договоров (ст.ст. 1, 421 ГК РФ) означает, что кредитные организации и Банк России самостоятельно решают вопросы о заключении договоров с клиентами, выбирают любую из предусмотренных в законодательстве моделей договоров, самостоятельно формулируют неизвестную действующему законодательству модель, а также включают в договор по взаимному соглашению любое, не противоречащее закону, условие. Принуждение к заключению договора по общему правилу не допускается.

Вместе с тем федеральное законодательство или указы Президента России, принятые в соответствии с федеральными законами, могут содержать разрешительные или обязывающие предписания о банковском обслуживании государственных органов, некоторых юридических и физических лиц в строго определенных банках (ст.ст.47,86 Федерального закона “О Центральном банке российской Федерации (Банке России)”).

Так, в соответствии с Указом Президентской РФ от 16 мая 1996 года № 726 “О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности” предписано, что банковское обслуживание некоторых государственных органов и сил обеспечения безопасности производится Банком России через полевые учреждения или расчетно-кассовые центры, а на территориях, где они отсутствуют учреждениями Сбербанка России, в связи с чем банковские счета соответствующих организаций в других банках подлежат закрытию (п.1 Указа). Однако указанные особенности не исключают обязанности кредитных организаций и их клиентов оформлять свои отношения в форме договоров.

Рассмотренный принцип неразрывно связан с принципом юридического равенства организаций, образующих банковскую (кредитную) систему РФ и осуществляющих банковскую деятельность. Этот принцип предполагает, что, несмотря на существующие различия в полномочиях по осуществлению банковской деятельности, банковских операций, различный уставной капитал и финансовые возможности, все кредитные организации равны перед законом, государственными органами, юридическими и физическими лицами, с которыми они вступают в те или иные правовые отношения.

Кредитные организации имеют одинаковые юридические права, обязанности и ответственность, и, в этом смысле, не имеют друг перед другом каких-либо преимуществ. Они имеют равные права на защиту своих интересов, вправе в установленном порядке обжаловать в суд или арбитражный суд любые решения и действия (бездействие) государственных органов или его должностных лиц.

Аналогичным образом решаются споры между кредитными организациями и их клиентами (ст. 21 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”), если они не могут быть решены в ином, предусмотренном федеральным законом, порядке (например, добровольно или путем обращения в третейский суд). Поэтому при осуществлении государственного регулирования банковской деятельности, уполномоченные государственные органы обязаны учитывать рассмотренный принцип.

Одним из принципов государственного регулирования банковской деятельности является соблюдение государственной, банковской, коммерческой и служебной тайны.

Реализация этого принципа означает, что государство принимает все необходимые меры к сохранению защищаемых государством сведений в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых (например, в процессе осуществления банковской деятельности) может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. “О Государственной тайне”).

Аналогичные меры должны быть приняты государственными органами и юридическими лицами по обеспечению соблюдения банковской, коммерческой и служебной тайны (ст. 26 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ст. 857 ГК РФ).

При этом под банковской тайной понимаются закрепленный в действующем законодательстве перечень сведений о клиенте и корреспонденте, сведений о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада, сведения об операциях по счету.

Поступившие в Банк России от кредитных организаций данные по конкретным операциям также не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 4 ст. 56 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”).

Кроме того, принцип банковской тайны предполагает с одной стороны, право клиента на сохранение в тайне от кого бы то ни было и неразглашение вышеупомянутых сведений, с другой стороны обязанность кредитной организации и Банка России в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну, а также ответственность за их разглашение.

Под коммерческой или служебной тайной понимается информация в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. При этом государство сохраняет за собой право на определение в законодательном или ином правовом акте сведений, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну.

В соответствии с принципом конкуренции и ограничения монополистической деятельности государством регулируются правоотношения в связи с заключением соглашений и осуществлением кредитными организациями согласованных действий, направленных на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Все действия, связанные с приобретением акций (долей), заключением соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций или их групп, могут осуществляться только в соответствии с антимонопольными правилами (ст.32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).

Контроль за соблюдением антимонопольных правил осуществляется Банком России совместно с Госкомитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Например, ч. 8 ст. 11 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” устанавливает уведомительный порядок приобретения более 5% акций (долей) кредитной организации и разрешительный порядок при приобретении более 20 % таких акций, а ст. 18 упомянутого закона устанавливает дополнительные требования к созданию и деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков. Например, устанавливается размер (квота) участия иностранного капитала в банковской системе РФ, разрешительный порядок отчуждения акций кредитных организаций нерезидентам и т.п.

Таким образом, в основе государственного воздействия на банковскую деятельность лежат строго определенные правовые принципы, в рамках которых каждый государственный орган осуществляет функции соответствующие предоставленным ему полномочиям.

При этом без постоянной координации между органами государственной власти и управления, невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальным является вопрос четкого определения системы органов государственной власти, осуществляющих функции государственного регулирования денежно-кредитной сферы и разграничения полномочий между ними.

Для реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики, а также для обеспечения конституционной законности в этих сферах важно определить объем полномочий государственных органов по регулированию денежно-кредитной сферы и создать условия, обеспечивающие взаимодействие между ними.

С учетом того, что регулирование банковской деятельности осуществляется в двух основных направлениях:

а) организация кредитной (банковской) системы и

б) создание условий эффективного функционирования этой системы при осуществлении банковской деятельности, необходимо определить сферу компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Без налаженного механизма взаимодействия между органами власти и управления невозможно обеспечить:

а) скоординированность действий в интересах достижения общих задач, стоящих перед государством и обществом, в осуществлении денежно-кредитной и банковской политики;

б) наибольшую эффективность исполнения Банком России возложенных на него функций;

в) исключение какого-либо дублирования полномочий между органами государства в рассматриваемых сферах, а отношении Банка России, кроме того, - реализацию на практике принципа его независимости.

Государственное регулирование денежно-кредитной сферы должно осуществляться системой государственных органов РФ. Вместе с тем действующее законодательство не содержит четкого определения или перечня такой системы государственных органов.

Только анализ отдельных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод, что государственное регулирование банковской деятельности осуществляется:

Президентом РФ,

Федеральным Собранием РФ, а также

Банком России.

В выработке государственной денежно-кредитной политики принимает участие и Правительство РФ.

Существенным образом на реализацию государственно-правового воздействия на кредитные организации и осуществляемую ими банковскую деятельность оказывают такие государственные органы как:

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг,

Государственный комитет по антимонопольной политике и защите новых экономических структур.

Важное место в обеспечении законности при осуществлении банковской деятельности занимают судебные органы Российской Федерации, формирующие судебную практику, осуществляющие толкование закона, в том числе Конституции в соответствии с возложенными на них полномочиями (например, глава XIV Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), а в некоторых случаях, отменяющие незаконные решения органов государственной власти.

Упомянутые государственные органы действуют на основе принципов взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проведении регулярных консультаций.

Функции по государственному регулированию кредитной (банковской) системы Президент России осуществляет, опираясь на Администрацию Президента РФ и имеющиеся в этой администрации структурные подразделения, а также через Правительство РФ.

Администрация Президента России формируется в соответствии с п. “и” ст. 83 Конституции РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ (п. 1 Положения об Администрации Президента РФ).

Именно Администрация Президента России призвана создавать необходимые условия для реализации Президентом функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятия Президентом РФ в установленном Конституцией порядке мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определения Президентом основных направлений внутренней и внешней политики государства; решения Президентом РФ кадровых вопросов, относящихся к его ведению; обеспечения Президентом согласованного функционирования органов государственной власти и иных возложенных на него полномочий.

Каждый из упомянутых вопросов в основе своей имеет отношение к денежно-кредитной сфере. В связи с этим на Администрацию Президента РФ, при реализации возложенных на нее функций лежит обязанность взаимодействовать в порядке, установленном Президентом, с палатами Федерального Собрания РФ, Правительством России, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, иными судами РФ, Генеральной прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями (п. 7 Положения).

При этом остается открытым вопрос о необходимости взаимодействия Администрации Президента РФ с Банком России по вопросам денежно-кредитной политики.

В числе органов и организаций, с которыми обязана взаимодействовать Администрация Президента РФ при реализации возложенных на нее функций, Центральный банк РФ почему-то не упоминается. Между тем, реальная необходимость в таком взаимодействии, безусловно, существует.

В структуре Администрации Президента РФ действуют такие самостоятельные подразделения, как Экономическое управление Президента РФ, аппарат Совета Безопасности РФ, аппарат Совета Обороны РФ, аппарат помощника Президента РФ по экономическим вопросам, Управление кадровой политики Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, которые участвуют в принятии Президентом России решений, связанных с формированием денежно-кредитной политики Российской Федерации, организацией кредитной системы и осуществлением банковской деятельности в стране.

Согласно Положению об экономическом управлении Президента РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 16 апреля 1997 г. № 356, это управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента, на которое возложены функции информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ по экономическим вопросам, а также подготовка для Президента РФ информации и предложений по вопросам экономической политики государства (п. 1, 4 Положения).

Среди основных задач Экономического управления Президента РФ упоминаются в частности: анализ социально-экономической ситуации в РФ, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту РФ; подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента РФ в области экономической политики государства; экспертиза проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, решений федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическим вопросам, а также подготовка прогнозных оценок последствий реализации указанных нормативных актов; участие в подготовке для Президента аналитических материалов по вопросам экономической безопасности государства и проектов соответствующих решений; координация планов и работ по развитию и уточнению концепции экономических реформ в стране, включая создание экспертных групп и организацию их работы и т.п. (п.5 Положения).

На осуществление Президентом РФ государственной политики в денежно-кредитной сфере, безусловно, влияют принимаемые им кадровые решения и, в частности по представлению в Государственную Думу РФ кандидатуры на пост Председателя Центрального банка РФ. Обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством РФ, возложено на Управление кадровой политики Президента РФ[39].

Немаловажное влияние на реализацию Президентом РФ своих полномочий по государственному регулированию банковской (кредитной) системы в сфере обеспечения национальной обороны оказывает Совет Обороны РФ – постоянно действующий совещательный орган, осуществляющий подготовку решений Президента в области военного строительства, реализации важнейших решений Совета Безопасности РФ по стратегическим вопросам оборонной политики.

В частности одной из задач, возложенных на Совет Обороны РФ является решение проблем финансирования расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону и для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований (п. 6 Положения об аппарате Совета Обороны РФ[40]).

Поэтому Совет Обороны России не может оставлять без внимания вопросы банковской деятельности в Вооруженных Силах РФ, в других войсках и воинских формированиях, а также вопросы доведения выделенных из государственного бюджета денежных средств на оборону до конкретной воинской части через банковскую систему России.

В этом плане Совет Обороны, безусловно, оказывает определенное влияние на функционирование и развитие банковской системы страны. Деятельность Совета Обороны обеспечивается его аппаратом, который в интересах поставленных перед ним задач также должен взаимодействовать с государственными органами при подготовки для рассмотрения Советом Обороны вопросов, касающихся организации и порядка финансирования и банковского обслуживания Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.

Аналогичные задачи стоят перед Советом Безопасности РФ и его аппаратом в более широком смысле, а именно: при решении вопросов национальной безопасности РФ в целом, в том, числе и вопросов экономической безопасности.

Так, осенью 1994 г. после банковского кризиса (известного как «черный вторник») именно Совету Безопасности как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение[41].

Среди органов государственной власти важную роль в осуществлении государственного регулирования денежно-кредитной системы занимают обе палаты Федерального Собрания РФ.

Государственное регулирующее воздействие на денежно-кредитную систему Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ осуществляется в основном в форме законотворчества. В соответствии с Конституцией Государственной Думой принимаются, а Советом Федерации одобряются законодательные акты по вопросам организации и функционирования денежно-кредитной системы России.

Помимо законотворчества Государственная Дума оказывает серьезное влияние на денежно-кредитную систему и денежно-кредитную политику в процессе реализации возложенной на нее функции контроля за деятельностью Банка России.

В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» определено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу.

Подотчетность Банка России Государственной Думе означает, что назначение и освобождение от должностей Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России осуществляются Государственной Думой. Помимо этого Государственная Дума РФ оказывает серьезное влияние на банковскую деятельность в процессе рассмотрения годового отчета Банка России и аудиторского заключения. Упомянутые документы представляются в Государственную Думу РФ Банком России. При этом аудиторская фирма для проведения аудиторской проверки Банка России также определяется Государственной Думой.

Одной из форм подотчетности Банка России Государственной Думе и одной из форм ее воздействия на денежно-кредитную систему страны в целом является право Государственной Думы проводить парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей.

Дважды в год Государственная Дума (Госдума) заслушивает доклады Председателя Банка России, которые приурочиваются к представлению годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год Банк России представляет в Госдуму ежегодно не позднее 1 декабря. Этот документ включает следующие положения: анализ состояния и прогноз развития экономики Российской Федерации; основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики. Проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту РФ и Правительству РФ. Окончательный вариант основных направлений рассматривается Госдумой, которая и принимает по данному вопросу соответствующее решение. Однако федеральное законодательство не определяет, какие именно решения могут быть приняты Госдумой и каково их правовое значение.

Кроме того, Банк России обязан представлять в порядке, установленном федеральными законами, иную информацию по вопросам, интересующим Госдуму, отнесенным к ее компетенции, а также информировать о допущенных каким-либо государственным органом или иным лицом нарушениях принципа независимости Банка России.

Важную роль в управлении денежно-кредитной сферой играет Правительство Российской Федерации. Вместе с тем оно не вправе осуществлять государственное управление банковской деятельностью.

В этом смысле регулирующее воздействие Правительства РФ на банковскую деятельность может и должно проявляться в процессе его взаимодействия с Банком России при разработке и осуществлении единой государственной денежно-кредитной политики.

Значительное влияние на банковскую деятельность в Российской Федерации оказывает деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие. Их деятельность непосредственно влияет на состояние законности в процессе банковской деятельности, на защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также интересов общества и государства. Судебная практика, ее изучение и обобщение, вне всяких сомнений, непосредственным образом корректирует практику самой банковской деятельности и способствует укреплению законности в банковской сфере.

Существенное влияние на банковскую деятельность в Российской Федерации оказывает толкование и разъяснение правовых норм высшими судебными органами России. Согласно действующему законодательству толкование Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ (п. 4 ст. 125 Конституции). Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ дают разъяснения по вопросам судебной практики (ст.ст. 126, 127 Конституции РФ), в том числе и судебной практики по делам, связанным с банковской деятельностью.

Важнейшее место в системе государственных органов регулирующих денежно-кредитную систему РФ, занимает Банк России. Однако его положение в системе этих органов также должным образом в законодательстве РФ не определено.

Поэтому при анализе системы государственных органов, регулирующих банковскую деятельность в стране, важно правильно определить место Банка России в банковской системе и системе органов государственной власти. Определение места Банка России в системе государственных органов возможно на основе анализа регулирующих организацию и деятельность Банка России законодательных актов.

Юридической науке известны две макросистемные модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти:

1) центральный банк может являться агентом министерства финансов, для того чтобы проводить на практике финансовую политику политической группы, находящейся у власти;

2) центральный банк может быть независим от правительства, чтобы гарантировать стабильность финансовой политики вне зависимости от настроений политических властных структур[42].

Однако определение правового положения Центрального банка РФ и его места в системе государственных органов осложнено противоречиями, содержащимися в действующем законодательстве, которые после внесения изменений в Закон РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 1995 году не были устранены.

Первый вариант Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», принятый Государственной Думой 27 января 1995 г., вызвал нарекания Президента РФ и был им отклонен в связи с неопределенностью правового положения Банка России как «юридического лица с особым статусом». Внимание законодателей было обращено на то, что действующее законодательство не предусматривает введения «особого статуса» для юридических лиц.

В последующем этот недостаток был устранен, но формальное исключение из текста закона термина «особый статус», против которого возражал Президент России, не устранило тех реальных противоречий, которые заложены в содержании Конституции РФ, Федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности».

К примеру, в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся «федеральные экономические службы, включая федеральные банки», т.е. федеральных банков, по смыслу этой нормы, может быть несколько. Согласно Указу Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. № 1184, Центральный банк РФ является федеральным банком (п. 5 Указа). Какие-либо иные федеральные банки в банковской системе Российской Федерации в настоящее время не существуют. Это означает, что именно Центральный банк РФ включен в систему федеральных экономических служб, которые, как это провозглашает п. «ж» ст. 71 Конституции, являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. При этом руководители этих органов не входят по должности в состав Правительства РФ (Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. № 1147).

Учитывая, что все федеральные экономические службы являются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, Банк России по смыслу п. «ж» ст. 71 Конституции РФ также должен быть включен в систему исполнительной власти РФ.

Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляются Президенту РФ Председателем Правительства РФ в недельный срок после его назначения.

Между тем, как следует из содержания Указов Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 и от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Банк России в качестве органа, включенного или подведомственного Правительству РФ, не упоминается.

Более того, согласно федеральному банковскому законодательству, Банк России включен в иную — банковскую систему Российской Федерации и, в пределах возложенных на него функций и полномочий, независим в своей деятельности от органов государственной власти (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст.5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Из другого конституционного положения следует, что основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля, а также осуществление денежной эмиссии (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, т.е. предполагается, что в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной власти как самостоятельное звено. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме словосочетание «независимо от других органов государственной власти». Вместе с тем, в исчерпывающем перечне федеральных органов государственной власти Российской Федерации, также закрепленном в Конституции, упоминаются только Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (п. 1 ст. 11).

Подводя итог рассмотренному вопросу следует сделать вывод, что в основе государственного регулирования банковской деятельности лежат принципы, присущие административному и гражданскому праву, специфичный метод правового регулирования (метод равенства прав и метод власти и подчинения), а также специальные правовые нормы, установленные банковским законодательством и нормативно-правовыми актами Банка России, которые в совокупности свидетельствуют о появлении в системе российского права качественно нового явления – банковского права.

Задача юридической науки состоит именно в том, чтобы уже сейчас на теоретическом уровне начать соответствующие исследования для определения правовых основ банковской системы, особенностей банковского права, его предмета и метода, взаимосвязи с другими отраслями и институтами российского права.

Конституция России и банковское законодательство не только должным образом не определяют систему органов государственной власти, регулирующих банковскую деятельность в России в целом, но и достаточно противоречиво характеризуют место в этой системе главного банка страны – Банка России.

Даже Конституция России содержит нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб.

Итак, фактически существующая в Российской Федерации система государственных органов, которая действуя в определенных формах, регулирует банковскую деятельность, нуждается в законодательном закреплении. Эта деятельность реализуется в таких формах как банковский надзор, контроль, регистрация и лицензирование банковской деятельности, с использованием присущих только Банку России инструментов и методов государственного регулирования. Однако в конечном итоге результатом применения форм, инструментов и методов государственного регулирования банковской деятельности в обязательном порядке является их трансформация в ту или иную правовую форму (нормативные или ненормативные правовые акты, договора).

Учитывая, что основным органом, посредством которого в России реализуется государственное регулирование банковской деятельности на подзаконном уровне, включая не только нормотворческую, но и правоприменительную деятельность, является Центральный банк Российской Федерации исследование правовых основ его организации и функционирования представляет значительный интерес.