Сейчас Вы здесь:Главная arrow Статьи arrow Правовые проблемы денежно-кредитного регулирования в государствах с переходной экономикой (российски arrow Я.А. Гейвандов. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России ...

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А. Гейвандов. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России ... Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
воскресенье, 26 июля 2009

Я.А. Гейвандов. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России (Некоторые проблемы и перспективы)

(статья была написана в марте 2001 г. и опубликована в журнале «Государство и право». 2001. №11. С.38-48.)

Денежно-кредитная сфера России. Конституция России и федеральное законодательство упоминают о «финансовом, валютном, кредитном регулировании», «финансовой и кредитной политике», «кредитной и денежной политике», «денежно-кредитной системе», «денежно-кредитной политике», «денежно-кредитном регулировании», но не раскрывают содержание этих понятий (ст. 71, 114 Конституции РФ, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Отсутствует в законодательстве и единый подход к определению сущности государственного регулирования денежной и кредитной сферы.

Все годы реформ продолжается полемика по вопросу о роли государства в современном обществе, в рыночной экономике, в денежной и кредитной сфере[1]. Однако это вовсе не означает, что реальные конституционные функции государства в денежно-кредитной сфере уже ограничены и государственные институты должны самоустраниться от реализации своих полномочий.

Денежно-кредитная сфера России часто оценивается лишь в контексте функционирования банковской системы[2]. Конечно, банковская система – основа денежно-кредитной сферы России, но отнюдь не единственная ее часть. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы России не может отождествляться лишь с регулированием банковской деятельности, в понимании которой также сохраняются ряд дискуссионных и нерешенных проблем[3]. Денежная и кредитная сфера включает более широкий спектр институтов и организаций, действующих на денежно-кредитном (финансовом) рынке. Основным отличительным признаком упомянутых институтов является объект их деятельности, а именно: деньги, организация их обращения, инвестиции, кредитование денежных средств и т.п. Так, деятельность пенсионных фондов, страховых компаний, инвестиционных фондов, валютных бирж и некоторых иных такого рода организаций реализуется именно в денежной и кредитной сфере, в связи с чем, не может оставаться вне профессионального воздействия со стороны государственных органов, основной функцией которых является денежно-кредитное регулирование. Например, в пенсионном законодательстве применительно к деятельности негосударственных пенсионных фондов и связанных с ними организаций термин «банковский вклад» не упоминается, а сами пенсионные фонды вполне обоснованно не включены в банковскую систему России. Вместе с тем, содержанием их деятельности являются операции по привлечению денежных средств населения. Негосударственные пенсионные фонды привлекают на свои счета, аккумулируют и используют денежные средства клиентов, получают доходы от их использования, в том числе в интересах граждан, а впоследствии выплачивают денежные средства пенсионерам-клиентам. Вышеупомянутые вклады граждан в пенсионные фонды по содержанию, по существующим рискам их утраты, мало чем отличаются от вкладов граждан непосредственно в кредитные организации. Между тем полномочия по государственному регулированию негосударственных пенсионных фондов возложены на Инспекцию негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда РФ, отнюдь не являющуюся органом, специализирующимся в сфере регулирования денежно-кредитных отношений и ответственным за реализацию единой государственной денежно-кредитной политики. На Инспекцию возложены полномочия по государственному регулированию деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения; полномочия по установлению порядка регистрации пенсионных фондов и соответствующих нормативов; полномочия по лицензированию и контролю за их деятельностью (ст. 35 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах», Постановление Правительства РФ от 5 октября 1999 г. № 1117).

Не менее важным элементом денежной и кредитной сферы России являются валютные и фондовые биржи. Однако правовое регулирование их деятельности также не отличается высоким качеством и согласованностью, наличием эффективного механизма государственного воздействия, учитывающего комплексный характер деятельности бирж. Например, крайне расплывчато закреплены полномочия государственных органов в отношении валютных бирж. В законодательстве упоминается лишь Банк России и только в контексте установления им порядка осуществления валютными биржами сделок в иностранной валюте (ст. 4 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992г.). В качестве государственного органа, регулирующего деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней, федеральное законодательство признает уже не Банк России, а Правительство Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"). Причем, в отличие от отношений, связанных с деятельностью фондовых и валютных бирж, на деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней в полной мере распространяется Закон РФ от 20 февраля 1992 г "О товарных биржах и биржевой торговле".

Значительные объемы денежных и кредитных операций совершаются на фондовых биржах. Они не только непосредственным образом влияют на состояние денежно-кредитной сферы, но и являются ее составной частью. Свидетельством тому законодательное определение фондовой биржи как организатора торговли на рынке ценных бумаг, не совмещающего деятельность по организации торговли с иными видами деятельности, за исключением депозитарной деятельности и деятельности по определению взаимных обязательств - клирингу (ст. 11 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг"). Регулирование деятельности фондовых бирж и иных профессиональных участников рынка ценных бумаг, включая кредитные организации, в соответствии со ст. 39 вышеназванного федерального закона осуществляется уже не Банком России и не Правительством РФ, а Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) либо уполномоченными ею органами. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг признается федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, в т.ч. по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Помимо регулирования деятельности фондовых бирж и рынка ценных бумаг на ФКЦБ возложены и некоторые иные полномочия в денежно-кредитной сфере (определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг). В то же время вышеупомянутая деятельность ФКЦБ по Конституции РФ должна реализовываться в рамках компетенции Правительства РФ в денежно-кредитной сфере, не может осуществляться в отрыве от конституционных полномочий Банка России и без непосредственного взаимодействия с ним.

Более того само законодательство о рынке ценных бумаг не может быть оторвано от норм Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих механизм осуществления единой государственной денежно-кредитной политики. В таком случае федеральные законодательные акты о рынке ценных бумаг в обязательном порядке должны учитывать конституционно-правовой статус Банка России, а также его статус органа денежно-кредитного регулирования. Однако действующее законодательство о ценных бумагах не содержит норм, признающих рынок ценных бумаг, особенно используемых в качестве средств платежа, составной частью единой денежно-кредитной системы России, а предпринимательскую деятельность либо деятельность по регулированию рынка ценных бумаг – деятельностью в денежно-кредитной сфере. В противном случае, вопреки требованиям Конституции РФ, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» не ставил бы Банк России в зависимость от ФКЦБ, в части касающейся регулирования отношений по поводу эмиссии и обращения ценных бумаг. Независимый конституционный орган денежно-кредитного регулирования - Банк России, поставлен в положение обычного юридического лица, обязанного получить от ФКЦБ некие полномочия (генеральную лицензию) для регулирования одного из сегментов денежно-кредитной системы страны – рынка ценных бумаг, неразрывно связанного и прямым образом влияющего на устойчивость национальной валюты. Причем «лицензирование» Банка России осуществляется органом исполнительной власти (руководитель ФКЦБ является по должности федеральным министром), независимость от которой является основополагающим конституционным принципом деятельности Банка России. Такой подход законодательства о ценных бумагах не просто противоречит конституционным нормам, нормам бюджетного, банковского законодательства, но является той самой институциональной предпосылкой, способствующей, в конечном итоге, снижению эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом. Действительно, можно ли всерьез рассматривать эффективность государственной денежно-кредитной политики, когда один из основных органов, непосредственно отвечающий за ее реализацию, не контролирует в полном объеме такую составную часть денежно-кредитной сферы, как рынок ценных бумаг, в особенности ценных бумаг, используемых в качестве платежных средств?

Не менее важным направлением государственной регулирующей деятельности в денежно-кредитной сфере является денежная эмиссия. Однако и в этом вопросе федеральное законодательство содержит существенные проблемы, способные породить не только научные дискуссии, но и реальные, не всегда положительные, последствия для экономики страны. Когда сам объект государственного регулирования (деньги, денежные средства) должным образом не определен и не ограничен юридическими рамками, управление им (объектом) не может быть эффективным.

Кроме того, по Конституции России исключительным правом на денежную эмиссию в России наделен Банк России. Причем Конституция России не ограничивает исключительных прав Банка России эмиссией только банкнот или монеты. Однако, вопреки Конституции России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» такое ограничение устанавливает, сводя эмиссионные полномочия Банка России лишь к выпуску в обращение банкнот и монеты. В результате созданы предпосылки для утверждения, будто Банк России вовсе не является единственным банком, выпускающим деньги в обращение. Более того, делается вывод, что любой коммерческий банк может выпускать и выпускает свои деньги[4]. Следует признать, что при нынешнем качестве правового регулирования такие случаи возможны, в особенности в процессе межбанковского кредитования. В качестве одного из способов безналичной денежной эмиссии кредитными организациями в экономической литературе обычно упоминается использование так называемого мультипликатора[5]. Действительно, в ряде государств нет строгих установлений об исключительных полномочиях центральных банков на денежную эмиссию. Например, некоторым коммерческим банкам Шотландии (Банк Шотландии и Clydesdale Bank plc.) наряду с Банком Англии предоставлено право на эмиссию собственных денег, номинированных в фунтах стерлингах (естественно, при соблюдении определенного порядка). Такие деньги используются при платежах и расчетах в Англии и Шотландии. Причем внешний вид банкнот, эмитируемых Банком Англии, существенно отличается от банкнот, выпускаемых в обращение вышеназванными коммерческими банками. Однако в России иная банковская система, иной исторический опыт, иные конституционные принципы (ст. 75 Конституции России), игнорировать которые невозможно.

Выпуск в обращение банкнот и монеты без предварительной безналичной эмиссии даже технически неосуществим. Прежде чем выпустить в обращение банкноты или монету Банк России осуществляет безналичную эмиссию национальной валюты России. Но безналичная денежная эмиссия может быть выполнена и без непосредственного выпуска в обращения банкнот и монеты. Что же касается практики эмиссии безналичных денег кредитными организациями, то необходимо разработать такой механизм их рефинансирования Банком России и осуществления ими межбанковского кредитования, который позволил бы обеспечить исполнение Конституции России. Если же безналичная денежная эмиссия, осуществляемая кредитными организациями – объективная экономическая закономерность их коммерческой деятельности (что маловероятно), тогда следует ставить вопрос о внесении изменений в ст. 75 Конституции России, чтобы не вводить в заблуждение органы государственной власти, юридических лиц и граждан России по поводу степени регулируемости денежно-кредитной системы России. При сохранении нынешней неопределенной ситуации между Конституцией России, банковским законодательством и реальной банковской практикой в вопросе о субъектах исключительных полномочий на денежную эмиссию и ее формах потенциальная возможность кризисных явлений в денежно-кредитной сфере существенно возрастает.

Значительное место в денежно кредитной сфере занимает инвестиционная деятельность. В особенности та ее часть, которая связана с денежными средствами, целевыми банковскими вкладами, паями, акциями и другими ценными бумагами, вкладываемыми в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта (ст. 1 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"). Таково же значение части страховой деятельности, связанной с формированием и использованием денежных фондов за счет страховых взносов в интересах последующей (при наступлении страховых случаев) защиты интересов застрахованных лиц (ст.2 Закон РФ от 27 ноября 1992 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации"). Не менее существенное влияние на состояние денежной и кредитной сферы оказывают денежные средства, сконцентрированные в государственных бюджетах и государственных внебюджетных фондах[6].

Представление о содержании денежно-кредитной сферы России было бы не полным без упоминания о платежно-расчетной системе. Банковское законодательство предполагает, что безналичные расчеты в России осуществляются в рамках банковской системы. Однако, начиная с 1999 года, с принятием Федерального закона от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" безналичные расчеты в России могут осуществляться и вне банковской системы, например, через федеральную систему почтовой связи. Причем безналичные операции с денежными средствами, выполняемые подразделениями федеральной почтовой службы, также оказались вне компетенции государственных органов, осуществляющих единую денежно-кредитную политику. Прием и выплата денежных средств, наличные и безналичные денежные операции органов почтовой связи с клиентами по смыслу вышеупомянутого закона не являются объектом государственного денежно-кредитного регулирования. Между тем применительно к современному российскому законодательству, деятельность по расчетно-кассовому обслуживанию клиентов, осуществлению денежных переводов и других операций с деньгами граждан и юридических лиц, несомненно, является в большей степени банковской (расчетной), чем собственно почтовой. Подобного рода деятельность почтовых подразделений не может находиться вне единой денежно-кредитной системы и оставаться за пределами государственной денежной и кредитной политики. Поэтому, в процессе совершенствования механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы России необходимо определиться: являются ли безналичные платежи и расчеты неотъемлемой функцией банковской системы и признаком банковской деятельности или такие денежные операции могут осуществляться и другими институтами, не включенными в банковскую систему России. Вне зависимости от полученного ответа в законодательстве должны быть предусмотрены правовые нормы, позволяющие включить подразделения почтовой службы и иные организации, выполняющие платежно-расчетные операции с клиентами в сферу компетенции органов денежно-кредитного регулирования. Причем речь в данном случае идет не только о почтовой службе. Функции самостоятельного элемента платежно-расчетной системы, применительно к бюджетным организациям, приобрели и органы Федерального казначейства. Согласно ст. 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) именно Федеральное казначейство несет ответственность за ведение бюджетных счетов, за полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств. В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством России. Следовательно, при осуществлении бюджетных расчетов с бюджетами различных уровней и бюджетными организациями органы федерального казначейства получили право самостоятельно выполнять расчетные функции между субъектами бюджетных правоотношений. Именно поэтому с 1 января 2000 г. существовавшая в России банковская система кассового исполнения бюджета (ст. 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-I "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") официально прекратила свое существование[7].

Из приведенных выше примеров можно сделать вывод, что к денежной и кредитной сфере относятся те виды биржевой, фондовой, инвестиционной, пенсионной, страховой, платежно-расчетной и т.п. деятельности, объектом которой являются деньги, кредитные или иные отношения по поводу их размещения. Концентрируемые вышеупомянутыми организациями привлеченные денежные средства или ценные бумаги существенным образом влияют на экономическое состояние и финансовую стабильность в стране. Они могут способствовать росту экономики, служить материальной основой, обеспечивающей права и законные интересы граждан, юридических лиц и общества в целом. Но при слабом не скоординированном регулировании со стороны государственных органов те же субъекты денежно-кредитных отношений могут явиться фактором, провоцирующим экономическую, политическую и социальную нестабильность. Поэтому одним из важнейших направлений государственного регулирования денежной и кредитной сферы должно стать создание надежной системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов всех лиц, в той или иной форме вкладывающих собственные денежные средства в денежную и кредитную систему России.

К денежной и кредитной сфере России несомненно относятся общественные отношения, возникающие в процессе обслуживания государственного долга России. Это особая, сложная тема, требующая отдельного исследования. Здесь же ограничимся лишь постановкой проблемы в части, касающейся необходимости на законодательном уровне закрепить за Правительством России возможность иметь специальные валютные резервы, обеспечивающие своевременное обслуживание внешних и внутренних долгов Российской Федерации. Эти резервы могли бы формироваться за счет различных источников, в том числе прямых валютных поступлений на счета Правительства России. Существование специальных правительственных валютных резервов способствовало бы стерилизации излишней денежной массы, активно применяемой в последнее время в качестве средства государственного регулирования с целью изъятия из обращения невостребуемых отечественной экономикой рублей. В процессе совершенствования государственной денежно-кредитной политики также должны быть решены организационные и правовые проблемы золото-валютных резервов Банка России. Они могли бы не просто накапливаться и использоваться для обеспечения стабильности рубля, но и в разумных пределах применяться в целях стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности, активизации отечественного промышленного производства.

Совершенствование механизма регулирования денежной и кредитной сферы. Серьезной причиной, порождающей проблемы в денежно-кредитной сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними. В результате возникают серьезные внутрисистемные противоречия.

О существовании особого рода государственных органов денежно-кредитного регулирования упоминает федеральное бюджетное законодательство. Согласно ст. 151 БК РФ органом денежно-кредитного регулирования в современной России признается только Банк России, который, кроме того, обеспечивает устойчивость национальной валюты (ст. 75 Конституции РФ). Однако и Правительство России в соответствии с п. «б» ст. 114 Конституции РФ тоже «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики», которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля. Действительно, обеспечить проведение в России единой денежно-кредитной политики и не оказать при этом прямого или косвенного влияния на состояние национальной валюты просто невозможно. В то же время из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной и кредитной сфере, очевидна. Неслучайно банковское законодательство более осторожно формулирует роль Банка России и Правительства России в процессе осуществления государственной денежно-кредитной политики и обеспечения устойчивости рубля. Так, в федеральном банковском законодательстве установлена, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством РФ (ст. 4, 16 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Несмотря на несогласованность некоторых норм, из Конституции России следуют важные выводы: 1) государственное регулирование денежной и кредитной сферы отнесено к исключительному ведению РФ[8]; 2) регулирование денежной и кредитной сферы не является исключительной компетенцией только какого-либо одного федерального органа государственной власти, только Правительства России или только Банка России. Более того, из Конституции России следует, что и Правительство, и Банк России не являются единственными государственными институтами федерального уровня, регулирующими денежную и кредитную сферу. Например, государственные регулирующие полномочия в денежной и кредитной сфере, выражающиеся в принятии соответствующих законодательных актов, предоставлены Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту России.

Президент России имеет и иные полномочия в денежно-кредитной сфере, обусловленные его полномочиями гаранта Конституции РФ и реализуемые путем издания нормативных правовых актов в форме указов. Опосредованное регулирующее воздействие Президента России проявляется также при представлении Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России и при постановке вопроса об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ). Аналогичным образом серьезное влияние на государственную денежную и кредитную политику оказывает Государственная Дума, к ведению которой отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя и членов Совета Директоров Банка России (ст. 103 Конституции РФ), а также реализация иных функций, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)». Существенные полномочия по регулированию денежно-кредитной сферы реализуют и федеральные суды. Косвенное воздействие на субъектов предпринимательской деятельности в финансово-кредитной сфере оказывают антимонопольные, налоговые, таможенные и иные органы, хотя непосредственно денежно-кредитные правоотношения они, естественно, не регулируют.

Итак, государственное регулирование денежно-кредитной сферы – сложное многоплановое явление. С одной стороны, это регулирование макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями, когда государство воздействует на все структурные элементы денежно-кредитной системы, включая Центральный банк РФ: принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты; утверждаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики; устанавливаются единые государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы; осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на устойчивость национальной валюты, состояние рынка денежных и кредитных услуг. С другой стороны, государственное регулирование проявляется в непосредственном воздействии (регистрация, лицензирование, надзор, контроль) на организации, функционирующие в денежно-кредитной сфере, но без вмешательства в их оперативную деятельность. Речь идет о государственном регулировании предпринимательской и некоммерческой деятельности конкретных лиц в сфере денег, денежного обращения и кредита. Например, применительно к кредитным организациям такое регулирование осуществляется Банком России на основе федерального законодательства и в рамках единой банковской системы, центральным элементом которой он является по закону.

Таким образом, следуя логике Конституции России и федерального законодательства, наиболее общие полномочия и ответственность за состояние денежно-кредитной сферы возложены на федеральные органы государственной власти (Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, Банк России). Что же касается непосредственного регулирования деятельности субъектов денежно-кредитных отношений, то часть таких полномочий возлагается либо на Правительство РФ, либо на Банк России, а другая часть полномочий должна иметь совместный для Правительства России и Банка России характер.

С учетом изложенного, непосредственное регулирование денежной и кредитной сферы, направленное на исполнение действующего законодательства осуществляют не только Банк России, как это следует из БК РФ, но и Правительство России. Эти же органы непосредственно отвечают за результаты государственной денежной и кредитной политики в стране. Ни о каких иных государственных органах, непосредственно регулирующих деятельность субъектов денежно-кредитных отношений, Конституция России не упоминает. Однако текст ст. 110 Конституции РФ, определяющая состав Правительства России, может дать повод полагать, будто министры вправе самостоятельно осуществлять функции Правительства России в том числе в сфере государственного денежно-кредитного регулирования. Но это не совсем так.

Полномочия министров, а следовательно, и возглавляемых ими министерств в денежно-кредитной сфере не могут быть реализованы в отрыве от полномочий Правительства России как единого целого и от осуществляемой Правительством России и Банком России единой государственной денежно-кредитной политики. Обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ) возложено на Правительство РФ как на коллегиальный орган государственного управления и на Банк России как на независимый от других органов государственной власти институт. При таких обстоятельствах полномочия Правительства России в сфере денежно-кредитного регулирования либо их часть не могут быть переданы какому-либо одному государственному органу (министерству или ведомству), основанному на принципе единоначалия, руководитель которого включен в состав Правительства России.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании особенностей государственной денежно-кредитной политики свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства. Однако практика последнего десятилетия свидетельствует: изменения в системе государственного управления и многочисленные поправки в федеральное законодательство, принимаемые без серьезной подготовки и без концепции, нацеленной на достижение позитивных экономических, политических и социальных целей, как правило, не приводят к устойчивому положительному результату.

В условиях современной России с ее нестабильной политической, экономической, правовой системы принятие решений, кардинально изменяющих механизм государственного регулирования денежно-кредитной сферы без серьезной подготовки, может лишь в очередной раз спровоцировать усиление негативных явлений в экономике. Однако, учитывая, что для подготовки и принятия качественных законодательных актов требуется время, возможно Правительству России и Банку России стоит утвердить совместное решение либо подписать временное соглашение о разграничении компетенции между ними, формах взаимодействия и ответственности за реализацию единой государственной денежно-кредитной политики.

Любые изменения в федеральное законодательство должны носить комплексный характер, основываться на согласованном и взаимоувязанном понимании содержания: государственной денежной и кредитной политики; банковской деятельности и ее отличий от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере; банковской и платежно-расчетной систем, а также соотношения между ними. Потребуется уточнить роль и значение денег не только как объекта, но и как средства государственного управления экономикой; раскрыть содержание и роль валютной политики, валютного регулирования и контроля в денежно-кредитной сфере и их соотношение с единой государственной политикой в сфере денег и кредита. Кроме того, целесообразно разработать механизм, способствующий добровольному и выгодному для граждан включению сберегаемых ими рублей и иностранной валюты в легальный экономический оборот. Но прежде всего Российской Федерации следует установить государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы страны. Приоритетной является работа по созданию надежной системы юридических, экономических и организационных гарантий прав граждан, предпринимателей и государства – участников денежно-кредитных отношений. Основной целью государственного регулирования должно стать обеспечение прав и законных интересов личности независимо от ее статуса или каких-либо иных обстоятельств. Только на такой основе можно добиться реального и стабильного повышения эффективности экономических отношений и стимулирования экономического роста. Поэтому усиление роли государства в обществе не может и не должно быть направлено против личности, в том числе против личности предпринимателя.

Призывы государства к развитию свободного предпринимательства без серьезной правовой, организационной, материальной и нравственной защиты участников соответствующих правоотношений, выглядят, по меньшей мере, странными, если не сказать провокационными. В существующих же условиях, пропагандируя идеи свободного рынка и предпринимательства, государство на деле за целое десятилетие не сформировало сколько-нибудь серьезных институциональных основ для свободной коммерческой деятельности и судебной защиты нарушенных прав. В результате многие предприниматели становятся заложниками сложившейся ситуации и потенциально во многих случаях рискуют быть признаны правонарушителями, а потребители их услуг рискуют быть обманутыми.

К сожалению, действующее законодательство в прямой форме не устанавливает защиту прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере в качестве основных целей деятельности государственных органов. Например, в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», закрепляющей основные цели его деятельности, защита интересов потребителей услуг в денежно-кредитной или банковской сфере даже не упоминается. Лишь ст. 55 названного Федерального закона устанавливает, что главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Однако, во-первых, Банк России должен обеспечивать интересы потребителей банковских услуг в процессе реализации всех своих функций, а не только функции банковского регулирования и надзора. Во-вторых, круг потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере не может ограничиваться только вкладчиками и кредиторами кредитных организаций, т.е. лишь банковскими услугами. В-третьих, реальные полномочия Банка России по защите интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций в контексте ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничены лишь надзором за соблюдением кредитными организациями законодательства, нормативных актов и установленных для них обязательных нормативов.

В названии главы 3 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» также провозглашена «защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций», но и в этом Законе отсутствуют правовые нормы, способствующие реализации этой декларации. Отсутствуют серьезные правовые гарантии, обеспечивающие защиту прав законных интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере и в Федеральном законе "О защите прав потребителей".

От действий лиц, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, как правило, страдает значительное число физических и юридических лиц, т.е. круг пострадавших лиц может быть неопределенным. В таком случае, согласно ст. 46 Федерального закона «О защите прав потребителей» защита нарушенных прав потребителей возлагается на федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью услуг, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые вправе предъявлять иски в суды о признании действий организаций исполнителей услуг противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Насколько эффективны положения ст. 46 упомянутого Федерального закона можно судить по тому, что случаи обращения антимонопольных органов или иных федеральных органов исполнительной власти в суды в защиту интересов клиентов, пострадавших от действий организаций, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, крайне редки. Помимо этого, перечисленные в Федеральном законе «О защите прав потребителей» лица не относятся к государственным органам, специализирующимся в регулировании денежно-кредитной сферы России. Поэтому результаты их деятельности по защите прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере вряд ли могут быть эффективными.

Часть правоотношений в денежно-кредитной сфере имеет абсолютный гражданско-правовой характер и подлежит защите в  судебном порядке. Но даже применительно к этой  части правоотношений, федеральным законодательством не обеспечивается равное отношение ко всем потребителям услуг в денежно-кредитной сфере, ограничиваются возможности судебной защиты ими своих прав и законных интересов. Например, федеральное законодательство и судебная практика потребителями услуг признает только граждан по поводу их отношений с организациями и индивидуальными предпринимателями, вытекающих из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение их личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (предоставление кредитов, открытие и ведение счетов, осуществление расчетов, услуг по приему и хранению ценных бумаг и т.п.). Что же касается банковского вклада, то, по мнению Верховного Суда России, отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей по поводу договора банковского вклада, могут возникать только с 20 декабря 1999 года[9]. Таким образом, предполагается, что нарушения прав вкладчиков, допущенные за более чем десятилетний период реформ, под действие законодательства о защите прав потребителей не подпадают[10]. Следовательно, федеральное законодательство не обеспечивает юридически равный подход к защите прав и законных интересов потребителей денежно-кредитных услуг и не содержит необходимых правовых гарантий для такой защиты. Кроме того, большая часть потребителей услуг в денежно-кредитной сфере (коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели) законодательством о защите прав потребителей таковыми не признаются.

Далеко не все правоотношения в денежно-кредитной сфере основаны на гражданско-правовых принципах добровольности, свободы договора, равенства сторон. Поэтому юридические лица и индивидуальные предприниматели также могут и должны иметь правовые гарантии, обеспечивающие государственную защиту их интересов как потребителей денежно-кредитных (финансовых) услуг не только в судебном порядке на основе норм гражданского права, но и в соответствии с публично-правовыми нормами. В связи с этим важно обеспечить государственной защитой всех потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, включая предпринимателей, хотя конкретные формы такой защиты для различных субъектов могут быть разными.

Некоторые международно-правовые аспекты денежно-кредитного регулирования. В процессе совершенствования механизма государственного регулирования денежной и кредитной сферы России необходимо учитывать происходящие в мире политические и экономические процессы (объединение различных государств в союзы, слияние финансовых рынков и т.д.). Например, вряд ли удастся проигнорировать реальности Договора о создании Союзного государства России и Беларуси. Общеизвестно, что предполагается введение единой денежной единицы (валюты) и создание единого эмиссионного центра Союзного государства (ст. 13 Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г.)[11]. Введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой денежной единицы, не допускается.

К исключительному ведению Союзного государства отнесена единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика (ст. 17 Договора). Причем проведение единой финансовой, кредитной, денежной, валютной политики, координация процесса унификации законодательства государств-участников отнесено к компетенции Совета Министров Союзного государства (ст. 44, 46 Договора). Что же касается конституционных органов денежно-кредитного регулирования России и Беларуси, в т.ч. центральных банков, то в Договоре лишь предусматривается возможность приглашения их руководителей на заседания Совета Министров Союзного государства. Очевидно, что упомянутые положения Договора не вполне соотносятся с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Однако Договор вступил в силу и его положения должны учитываться при формировании, реализации и совершенствовании государственной денежно-кредитной политики и в России, и в Беларуси. Ясно, что при реализации Договора наряду с уточнением компетенции Союзных органов денежно-кредитного регулирования некоторые изменения претерпит и внутреннее законодательство, устанавливающее функции и полномочия правительств и центральных банков стран-участниц. Тем более, что весь комплекс мероприятий в денежной и кредитной сфере рассчитан на период до 2005 -2008 гг.[12]

При анализе содержания Договора обращает на себя внимание, что Российская Федерация и Республика Беларусь намерены завершить унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским Комитетом по банковскому надзору (ст. 25 Договора). Между тем подобного рода норма, прямо указывающая на обязательность для Союза любых, определяемых Базельским Комитетом принципов, вряд ли оправдана.

Во-первых, принципы банковского надзора, как основополагающие идеи, фактически являются рекомендуемыми стандартами. Во-вторых, упомянутые принципы могут изменяться в зависимости от складывающейся в мире, в политической и экономической жизни государств ситуации. В-третьих, экономическое положение и развитие институциональных основ денежно-кредитной сферы большинства Европейских и иных развитых государств значительно опережает Россию и Беларусь. Поэтому любые принимаемые ими стандарты в денежно-кредитной сфере, вряд ли могут безоговорочно подходить для России и Беларуси. В-четвертых, соответствующие Базельские стандарты банковской деятельности могли бы использоваться по усмотрению самих коммерческих организаций не вместо, а наряду с государственными стандартами, предусмотренными во внутреннем законодательстве, если это необходимо для их успешного сотрудничества с зарубежными партнерами.

Сегодня нет юридических оснований для утверждения о существовании неких всеобъемлющих международных стандартов деятельности в денежно-кредитной сфере, обязательных для всех или большинства государств. Действуют различные международные договоры (соглашения) между ограниченным числом государств, объединившихся в политико-экономические союзы (Евросоюз) и установивших единые требования к денежно-кредитной сфере на своей территории. Но ни Россия, ни Беларусь членами Евросоюза не являются, и их прием в Евросоюз в ближайшей перспективе не намечается.

Имеется группа международных договоров (соглашений), устанавливающих некоторые общие требования к деятельности в денежно-кредитной сфере и открытых для присоединения к ним любых государств (например, соглашение о борьбе с отмыванием денег, нажитых преступным путем). Такие международные требования могут стать обязательными для России при их ратификации в установленном порядке. Что же касается международных стандартов банковского надзора и решений Базельского Комитета, то, во-первых, ни Россия, ни Беларусь как субъекты международного права не могут в необходимом объеме влиять на принимаемые в Базеле решения для того, чтобы безоговорочно признавать их обязательными для своих государств и для Союзного государства. Во-вторых, даже для государств Евросоюза, решения Базельского Комитета не имеют безусловной общеобязательной юридической силы, а являются лишь рекомендациями, позволяющими сформулировать единые подходы к банковскому регулированию и надзору, которые реализуются и адаптируются членами Комитета в их собственных странах самостоятельно[13]. Поэтому прежде чем признавать рекомендации Базельского Комитета обязательными для России, Беларуси или Союзного государства, соответствующие стандарты должны быть приняты во внутреннем законодательстве этих государств.

В такой ситуации Союзному государству заранее принимать на себя обязательства по соблюдению любых, принимаемых Базельским Комитетом решений, как это сделано в Союзном Договоре, вряд ли оправдано. Следовало бы уточнить, о каких именно принципах банковского надзора идет речь и перечислить их, либо оговорить, что упомянутые принципы становятся обязательными для России, Беларуси и Союзного государства только после их принятия во внутреннем или в союзном законодательстве.

При формировании денежно-кредитной политики России необходимо учитывать и другие соглашения, заключенные и ратифицированные в рамках другого государственного союза – Содружества Независимых Государств (например, Соглашение о создании Платежного союза государств - участников Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 г.[14] и т.п.). Возможно, с учетом современных реальностей было бы полезно проанализировать результаты прежней межгосударственной интеграционной политики России в денежно-кредитной сфере с позиций сегодняшнего дня в целях более полного обеспечения национальных интересов России.

Важной составляющей единой государственной денежно-кредитной политики России является объективное понимание роли зарубежных банков, находящихся в ее собственности (Росзагранбанки), и реализация эффективных мер по укреплению их позиций. Упомянутые банки - это, по существу, окно в финансовый рынок индустриальных государств мира. В этой связи любые поспешные решения о судьбе этих банков и об изменении формы их собственности, вряд ли можно признать обоснованными. Как видно из средств массовой информации, предпринимаются попытки превратить вопрос федерального общегосударственного значения о будущем Росзагранбанков в проблему, касающуюся исключительно Банка России. Между тем в реальности вопрос стоит совсем в иной плоскости. Банк России согласно статьи 2, 7 Федерального закона «О Центральном банк РФ (Банке России)» вовсе не является собственником упомянутых выше банков. Единственным суверенным и полноправным собственником Росзагранбанков является Российская Федерация. Банк России в соответствии с упомянутыми выше статьями Закона осуществляет управление этими банками, очевидно, как наиболее квалифицированный в банковской сфере государственный институт. В соответствии со ст.7 Федерального закона «О Центральном банк РФ (Банке России)» Банк России владеет, пользуется, но в полном объеме не распоряжается принадлежащими России акциями, т.е. не имеет право совершать сделки, изменяющие их собственника – Российскую Федерацию. Исключение составляют акции лишь двух Росзагранбанков (Донау-банк АГ и Ист-Вест Юнайтед банк), поскольку статья 7 вышеупомянутого Федерального закона предоставляет банку России право распоряжаться, т.е. отчуждать акции этих банков самостоятельно. Но и в этом случае федеральное законодательство ограничивает права Банка России по отчуждению акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка необходимостью обязательного уведомления Государственной Думы о предстоящей сделке. Не только решение проблемы изменения собственника Росзагранбанков, но и сама ее постановка – это вопрос не Банка России, а Российской Федерации как суверенного государства и полноправного собственника вышеупомянутых банков. Поэтому принятие законных решений по проблеме будущего Росзагранбанков находится в исключительном ведении федеральных органов государственной власти, разумеется, при участии банка России. Всю полноту политической, юридической и моральной ответственности за отказ от собственности РФ на Росзагранбанки согласно законодательству несут федеральные органы государственной власти, и об этом им необходимо напомнить.

Предложения об изменении собственника Росзагранбанков лишь формально увязаны со статусом Банка России, необходимостью обеспечить его независимость и открытость. На самом деле речь идет об обеспечении интересов России и сохранении ее позиций в тех сферах, где они еще сильны (Росзагранбанки одно из таких направлений). Вопрос о продаже акций может быть решен положительно только федеральными органами государственной власти и желательно с учетом реальных затрат на создание, обеспечение и функционирование вышеупомянутых банков, которые понесла Россия за годы их существования. Продажа акций или иная форма изменения собственника Росзагранбанков должна основываться не только на решениях политического характера, но и на финансово-экономических аспектах сделки. Тем более, что к моменту продажи акций их текущая рыночная цена искусственно или по иным причинам может измениться и не обеспечить возмещение даже тех сумм, которые были затрачены Россией за годы их функционирования. Поэтому условием продажи могло бы быть получение Россией каких-либо серьезных экономических и политических выгод от этой сделки (например, значительное списание долгов Лондонским или Парижскими клубами, значительные поступления денег в бюджет и т.п.). Но и в этом случае часть наиболее эффективных Росзагранбанков должна остаться в собственности России в целях обеспечения ее независимости от иностранных и российских банков в процессе реализации внешнеэкономических отношений и банковских операций с иностранными государствами и юридическими лицами.

С учетом реальных интеграционных процессов в сфере международных финансов пришло время подумать о создании международно-правового института, способного на межгосударственном уровне выполнять функции координатора денежно-кредитных отношений в мире. Целесообразно, чтобы такой международно-правовой институт был учрежден не центральными банками нескольких государств, а самими государствами; не в качестве коммерческой или политико-коммерческой организации (международный банк или фонд), а в форме организации, основанной на принципах международного публичного права. Такая организация могла бы координировать международные финансово-кредитные отношения, способствовать принятию приемлемых для большинства государств международных финансово-банковских стандартов, без совмещения этой публично-правовой функции с гражданско-правовой деятельностью (предоставление кредитов).

Это помогло бы ограничить складывающуюся в последние годы тенденцию, когда вопреки основополагающим принципам международного публичного права, руководствуясь отдельными частноправовыми кредитными договорами, международная финансовая организация-кредитор, созданная группой государств, пытается оказывать политическое давление на одно из таких государств, получившее или претендующее на получение кредита. Речь идет о поиске наиболее эффективных форм межгосударственных отношений в денежно-кредитной сфере. Наряду с сохранением межгосударственных частноправовых отношений (предоставление кредитов государствам, правительствам, центральным банкам; отношения государство-должник и государство или международная организация-кредитор) необходимо восстановить в полном объеме реализацию принципов взаимного суверенного равенства, уважения, справедливости, отказа от применения силы, политических или экономических методов давления на государство в международных финансово-кредитных отношениях.


[1] См., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. – СПб, 1997; Гейвандов Я.А. О соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности //Банковское право. 2001.-№ 1.

[2] См. например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 апреля 1997 г. N 1307-II ГД "Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год"; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год//Вестник Банка России. 1997. №38; Российская газета от 18 декабря 1999 г.; 11, 15, 22, 29 января, 5 февраля 2000 г.

[3] См., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в РФ (Организационно-правовой аспект) //Банковское право.-1998.-№ 1; Гейвандов Я.А. Правовые основы банковской деятельности //Банкротство кредитных организаций. Учебное пособие. 2000.-С. 5-42.

[4] Банковское право. – 1999. - № 1-2. – С. 21.

[5] См., например: Деньги, кредит, банки: Учебник /Под ред. О. И. Лаврушина. - М.: Финансы и статистика, 1998. С. 50-55.

[6] Особенности правовых отношений по поводу бюджетных денег, денежных средств государственных внебюджетных фондов, регулируемые специальными нормами бюджетного, налогового, пенсионного законодательства, в настоящей работе не рассматриваются.

[7] См.: Ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Российская газета от 14 июля 1999 г.

[8] См. об этом: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России //Россия и ее субъекты: Право и политика. – 2000. - №1.-С. 52-62.

[9] То есть со времени опубликования Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 17 ноября 1999 г. «О защите прав потребителей».

[10] См.: п..1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. №7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» (в ред. 2000 г.).

[11] Ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ "О ратификации Договора о создании Союзного государства" //Собрание законодательства РФ.-200.-№ 2.-Ст. 146.

[12] Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства 8 декабря 1999 г. //Российская газета от 1 февраля 2000 г.

[13] См., например: Hitchins J., Hogg M., Mallett D. Banking, 1996. - P. 97.

[14] Ратифицирован Федеральным законом от 8 января 1997 г. N 4-ФЗ "О ратификации Соглашения о создании Платежного союза государств участников Содружества Независимых Государств" //Бюллетень международных договоров, декабрь 1997 г., N 12.

 
< Пред.   След. >

Свежие публикации